自從一九四八年美國著名行政學者Dwight Waldo出版（行政國：美國行政學的政治理論研究）一書以來，「行政國」一詞被行政學者用來形容政府職能擴張、人民依賴日深的時代潮流下，行政部門具有舉足輕重的用語。「行政國」的來臨，是指行政組織與運作特別重要，並顯現現代政府的多項事實：「行政機關眾多，公務人員龐大，預算經常驚人，行政人員具政策影響力，國家目的達成與問題解決必須藉助行政活動」。另一方面，在我國，權威常來自中央，老百姓常視政府為父母官，遇到問題時政府是唯一的選擇，責任在政府而非人民。相對地，政府一切自己來，或受民粹主義的影響，儘可能照顧所有人民，不計成本（黃榮護，1997：47）。因此政府員額的日益增加，除了政府職能擴張、規模擴大的趨勢外，還包含了我國特有的文化傳統。由於這種「大政府」、「萬能政府」的觀念的存在，使得政府逐漸成為難以駕馭、抑制的「巨獸」，並且可能是阻礙國家發展與提昇競爭力的絆腳石。 自一九九二年起，「新政府運動」相關的理論與實務快速擴展，因其主張改造政府流程，精簡人力，因此建立小而能，小而美的政府遂成為主流。政府角色與作為重新定位，是國家發展的領航者，而非事事參與者，其運作僅以必要者為限，使民間主導各項活動，充滿發展朝氣，政府職能是有限但屬必要者，「萬能政府」的觀念被要求再反省、再檢視。 本文從對「員額精簡」平頭式削減員額政策的質疑出發，歸納「精簡員額」的理論主張、意涵，並分析實務上的具體措施與實際成效，以及更深一層探討在「精簡員額」背後所蘊涵的現行人事體制對於「員額」所持有的價值取向：行政中立、穩定、保障與功績制。同時研究在國家整體發展及提昇競力的過程中，此種平頭式削減員額的思維模式的困境與不足之處，並導引新思維出現的必要──「人力資源管理」。其次歸納「人力資源管理」的理論內涵以及具體主張，並從中抽離、萃取其主要的價值取向，與現行公部門人事行政中現存的指導價值相互結合，另外加入系統性、整體性、策略性的觀點，調和成「策略性公務人力資源管理」的指導價值，將其主要的參考性價值取向建構成一調節「公務人力資源管理」的參考性價值。第三、描述現行我國對於公務機關「員額」控制的法定的程序與機制，以及其所產生的病態與困境，中央政府機關為改善此一現狀，更為了支援政府再造與提昇國家競爭力，革新現行員額控管的流程，提出「中央政府機關總員額法草案」，本文分析其立法背景、主要內容與幾項重要的爭議焦點。第四、檢視中央政府機關總員額法草案是否符合策略性公務人力資源管理的基本價值？並從應然面的觀點提出幾項新的啟示以及在實務上提出政策建議。 本文提出了新的公務人力調節機制應同時兼具現行人事體制的指導價值與人力資源管理的優點，在變動的環境中同時維持體制的穩定、適應環境的變遷並進一步力求發展。此三組價值包括： 一、政治回應對行政中立的調和 理想的公務人力資源調節機制應對民意具有回應性的功能（Responsiveness），且必須在不違反行政中立、專業性的基本要求下達成民意的要求，公務人力的規模，也應遵循上述原則決定。 在決定政府員額規模時應同時考量政府所涉入公共事務的範圍，而非只是單純地以一方面削減員額，另一方面讓人民視政府為父母官，遇到問題時政府是唯一的選擇，責任在政府而非人民。相對地，政府一切自己來，或受民粹主義的影響，儘可能照顧所有人民，不計成本。所以就員額問題而言，政府首長除了考量民意的需求，正確地探求民意並且靈敏地給予回應外；另一方面更需考慮行政機關的行政能力。一則要將政府規模縮小，使用人的成本減少；再則需依據專業職能決定適當的員額配置。 二、分權化對集權制調和 為兼顧分權化與集權制的優點，建議在舊有的集權制、一元制的人事體制下適切地進行縱向與橫向分權，授予各專業領域行政機關及地方政府更大的人事自主權。新的人力資源調節機制必需同時具備共同達成組織目標的共識下進行分權，上級政府仍應擁有最後裁奪的權力。而在分配員額時，決策者亦應對政府的施政目標具有共識，唯有對組織目標有共識下的分工，才能達成合作的效果。 三、彈性化對常業制的調和 未來的方向應是平衡的價值取向，當政策上致力於「保障」公務員不受政治因素等不當對待和公務員各項權利時，也應賦予並獎勵管理者能有效扮演一個管理者的角色──就像企業界的主管一般，縱使汰劣有困難也要有獎優的權力。因此應該不斷教育現有公務員，保障是指救濟程序完備的保障，而非不能資遣冗員與無效人力，否則公務人力將變成是「存貨」市場。 為配合政府首長施政理念的落實，公務人力的調整與配置勢必更加靈活才能充分支援業務部門的需要，而這也是「中央政府機關總員額法草案」制訂時的立法理由之一。然而要達成本法案預期的功能與期望的效果，則必需要有強而力的人事單位支援首長進行人力的調整與配置。但在研究的過程中，卻發現目前許多機關的人事單位並無法深入瞭解業務單位的需要與業務內容，在瞭解有隔閡、有距離的情形下，人事單位是否能主導或是推動人力調整與配置的業務，實令人存疑；另外，也發現許多行政機關的人事單位對於員額調整的業務只是會章與層轉性質，甚至是請增員額的發動者。因此，未來如何增強人事單位的職能以支援首長進行人力資源管理與人力調整的業務，將是一項重要的努力課題。 目　　錄 第一章 緒論．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．１ 第一節 研究動機與目的．．．．．．．．．．．．．．．２ 第二節 研究途徑、方法、範圍．．．．．．．．．．．．４ 第三節 文獻檢視．．．．．．．．．．．．．．．．．．７ 第四節 研究架構與研究流程．．．．．．．．．．．．１４ 第二章 組織精簡基本內涵分析．．．．．．．．．．．．２３ 第一節 重要名詞界定．．．．．．．．．．．．．．．２３ 第二節 組織精簡的主要理論意涵．．．．．．．．．．２６ 第三節 我國公務人事體制對於員額問題的指導價值．．３４ 第四節 我國政府在精簡員額政策上具體的作為．．．．３６ 第五節 我國政府精簡員政策的成效與困境．．．．．．４０ 第六節 小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．４７ 第三章 策略性公務人力資源管理．．．．．．．．．．．４８ 第一節 重要名詞界定．．．．．．．．．．．．．．．４８ 第二節 策略性人力資源管理主要的理論意涵．．．．．５２ 第三節 人力資源管理對員額問題的指導價值及．．．． 可能發生的困境．．．．．．．．．．．．５９ 第四節 策略性人力資源管理與 現行公務人事體制指導價值的調和．．．６３ 第五節 策略性公務人力資源管理在實務上的落實．．．６８ 第六節 小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．７３ 第四章 「中央政府機關總員額法草案」個案分析．．．．７４ 第一節 立法背景．．．．．．．．．．．．．．．．．７４ 第二節 主要內容分析．．．．．．．．．．．．．．．７９ 第三節 爭議性焦點論題探討．．．．．．．．．．．．８１ 第四節 策略性公務人力資源管理對本法案的啟示．．．８７ 第五節 小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．９１ 第五章 結論與建議．．．．．．．．．．．．．．．．．９３ 第一節 文獻回顧與研究發現．．．．．．．．．．．．９３ 第二節 建議事項．．．．．．．．．．．．．．．．．９６ 參考書目．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．９９ 附錄一：訪談紀錄．．．．．．．．．．．．．．．．．．１１４ 附錄二：中央政府機關總員額法草案．．．．．．．．．．１２７ 圖目次 圖１－１：本文研究架構圖．．．．．．．．．．．．．．．１６ 圖１－２：本文研究流程圖．．．．．．．．．．．．．．．２２ 圖３－１：供需型策略性人力資源規劃模型圖．．．．．．．５７ 圖３－２：公部門策略性人力資源管理概念架構圖．．．．．５８ 表目次 表１－１：訪談對象表．．．．．．．．．．．．．．．．．．６ 表１－２：國內人力資源管應用於公部門相關學位論文檢閱表１０ 表２－１：精簡策略的四種類型．．．．．．．．．．．．．３０ 表２－２：組織精簡的趨同模式與轉向模式．．．．．．．．３２ 表２－３：行政院所屬機關實施員額精簡情形．．．．．．．４２ 表３－１：人事管理和人力資源管理的對照表．．．．．．．５３