改革開放後，中央透過「放權讓利」來推動地方經濟發展，導致地方自主性提高，中央宏觀調控能力弱化。因此，中央在1994年後透過分稅制的實施，上收財政權，並下放責任，地方財政來源由此轉變。地方政府在分稅制前由地方工業化取得收益來源的方式，轉向以土地的開發和轉讓來創造地方稅收。城市的經營與再造，成為地方政府大量徵用土地和進行舊城改造拆遷的藉口。地方政府透過不斷擴張城市規模，以及危房改造進行都市更新，大力發展城市的建築業和房地產業以土地生財。在以土地財政為主軸的城市規劃驅使下，地方產生了危房改造與文化保存的利益衝突。 北京市總體城市規劃中建設與文化保存的部門競爭，顯示出在中國後極權的體制中，國家並非鐵板一塊，各層級政府和各部門間存在利益的競合。因此本文不僅欲探討在危改與保存中，市、區兩級政府間，以及建設與文化保存部門間，所呈現出的條塊競爭圖像，更進一步試圖回答在部門的博弈關係中，原本應該屬於同一陣線的條的關係為何會被塊的聯盟所分化？