警察制度是近代歐洲國家鞏固內政的手段，也是近代市政府組織中，維護社會秩序、增進管理效率的次級部門。因此本文以近代南京為研究對象，採取晚清、北洋、南京國民政府3段時期，循序討論南京警察在抗戰前的制度變遷與運作概況，觀察警察是如何發揮管理南京社會的職責。 　　首先在晚清時期的發展，著重在警政制度的建立。當清廷於新政、立憲運動提倡建立警察後，南京舊有的衙門巡捕、綠營汛兵與保甲，被官方化、專業化、制度化的警察制度取代，而且警察的職責不侷限於維護治安，開始對南京部分的社會問題，初步提出管理方針或政策。 　　到了民國初年，因北洋政府尚未頒布市組織法，使得南京警察的業務範圍擴大至徵稅、戶口調查、衛生防疫、娼妓管理、貧民教育等事務，儼然是南京市政府的前身。然而警察機關難以跨越專業的藩籬，北洋時期的南京城市管理，就是標準的「以外行兼辦內行」。 　　直到南京市政府成立後，以專業化的市政分工，接辦管理南京社會的各項業務，南京警察也納入了市政一環，是為市政府監控南京社會、執行管理政策的重要人力，然而市政府無法負擔高額的警察費用，國民政府乃在1929年命令市公安局隸屬內政部，而失去警察人力的市政府，等於失去落實管理政策的「執行人員」、查緝不法事件的「執法人員」。因市政府公務員的強制力遠不如警察，導致市民屢有不配合之舉；《違警罰法》賦予警察廣泛的行政裁量權，更向市政府爭奪對南京的管理權。可是單憑警察一己之力，是難以全面管理南京，仍需要市政府給予專業上的協助。最後警察廳與市政府基於「管理南京」的共同目的，還有功能上的互補性，逐漸從對立轉趨向合作，構成緊密合作「雙重管理體系」。因此，抗戰前的南京警察發展史，等同於城市管理的變遷史。