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震災重建與政府財政 / Earthquake Reconstruction and Public Finance呂雅萍, Yapin Lyu Unknown Date (has links)
我國於民國88年9月21日在南投集集發生規模7.3級的大地震,此次地震約有2,471人死亡,11,305人受傷,有形財物損失估計約3,412億元(107億美元),是台灣自民國48年以來損失最嚴重的大地震。
由於巨災帶來整個社會嚴重的傷亡損失,政府於災後投入大量的資金救助災民,並協助地方政府、人民、企業、產業災後重建。政府提供各項救助政策即部分甚至完全承擔了私部門的風險。本研究分析結果認為,一、政府救助為提供災民與地方政府資金復原重建,不可或缺,巨災發生個人多無能力承受巨額損失,且政府不介入解決恐會衍生出更多社會問題,因此政府應於災後救助災民;二、政府救助程度應如何?政府高額救助往往基於政治考量,但事實上政府並不需要均等補助災民,也不宜高額補助,因為私經濟存在內生機制;三、未來政府救助對象必須針對低所得者或真正在震災中遭受損失者,避免補貼高所得者與自願風險承擔者;四、政府救助必須重視支出的效率與公平,政府救助往往造成個人或地方決策行為的無效率,因此政府在救助政策上必須配合其他措施矯正此無效率,並注重各災害之間的公平;五、私經濟保險機制的配合,鼓勵私人參加保險,或以強制方式投保,以增加地震險或其他保險的投保率,可以減少巨災發生損失、並減少政府救助的財政負擔;六、其他措施配合,政府的職責在保障人民的生命財產安全,減少生活環境的風險,唯有真正落實災害防治、災害損失減輕措施(如災區禁建、強制搬遷、建築物耐震度檢測、災區通報系統、立即緊急醫療救援等)才能減少損失金額,政府財政負擔才能減輕,而非僅靠災後政府救助。
中央震災重建的經費負擔多少?由於我國此次震災為政府遷台後損失最嚴重的災害,巨災對財政的衝擊我國仍缺乏經驗,必須參照國外經驗。由於各國救助程度不同,因此財政負擔也各異。以日本阪神大地震為參考對象,根據本研究第四章的試算,整體震災經費需求數約3,906億~6,908億台幣,考慮政府移緩濟急的額度,各年度中央政府須籌措150億至480億。震災後究應增稅或舉債?根據日本經驗,震災發生政府以舉債為主,但是日本龐大債務的負擔以及稅收減少迫使日本政府於1997年度增加消費稅至5%;美國加州1989年震災經驗顯示,短期增稅為震災中州政府主要且立即的籌款方法。
就效率面之,臨時財源籌措以發行公債方式為宜,可避免大量增稅所引起的超額損失。李嘉圖定理成立,公債發行具中立性,因此公債發行與租稅課征無異。大部分的經濟學家仍懷疑李嘉圖定理的存在,因為公債發行會讓一般人民產生公債幻覺──公共財會比較便宜,原因是公債發行可以轉嫁下一代負擔,因此公債發行並不同於增稅。如果李嘉圖定理不成立,我國發行公債仍可使個人效用提高。因此理論上,對於震災重建支出可以公債發行方式籌措。實務上,以我國目前修正後的公共債務法規定,政府上有舉債空間;且目前政府赤字並不須過於憂慮,因此舉債籌措巨額臨時財政需要可行。但未來年度仍須增稅,增稅在政治上有其困難,事實上可由健全稅制做起。
政府鼓勵民間參與公共工程建設,藉助民間力量分攤政府財政負擔,各國已有許多成功的案例,證明由私部門生產公共財是可行的。我國災後重建工程多不具自償性,本研究建議採用英國DBFO模式,計劃設計、建造、融資、營運階段皆引進民間效率。DBFO模式可引進民間效率又同時達到公共目標,最重要的是公共工程重建不能因雙方無法達成協商而使計劃中斷,因為DBFO模式鼓勵產業競爭,當契約中止時,官方單位有經營介入權,並積極尋找其他業者加入經營。民間業者參與公共建設分攤政府財政負擔,建議政府應:一、採用「契約模式」,避免因契約協商浪費過久的時間;二、除了保證興建以及用地取得,不必給予民間業者過多保證;三、確保公共利益、公共目標的達成;四、鼓勵相關競爭產業發展。
目 錄
第一章 緒論………………………………………………….… 1
第二章 震災中政府的風險承擔角色……………………………6
第一節 九二一震災損失與政府救助政策………………………8
第二節 震災損失應由社會一起承擔或由私人承擔……………13
第三節 社會承擔私人損失的方式………………………………15
第四節 政府承擔的救助措施與效果分析………………………18
第五節 政府政策選擇……………………………………………28
第六節 本章小結…………………………………………………29
第三章 重建財源──比較美日經驗…………………………..32
第一節 日本阪神大地震…………………………………………32
第二節 美國加州大地震…………………………………………48
第三節 本章小結………………………………………………57
第四章 重建概算………………………………………………..61
第五章 重建財源籌措…………………………………………..74
第一節 臨時巨額支出之財源籌措方式…………………………76
第二節 公債與增稅之理論分析…………………………………77
第三節 增稅與舉債的可行性分析………………………………88
第四節 本章小結 ………………………………………………103
第六章 以民間參與方式從事災後重建……………………….106
第一節 民間參與災後重建可行性分析……………………….106
第二節 案例研究──DBFO道路計劃………………………….110
第三節 本章小結……………………………………………….124
第七章 結論與建議…………………………………………….126
參考文獻……………………………………………………………133
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