一九八○年代迄今，對英美語系和歐陸等先進工業民主國家的政府部門而言，是一個治理模式變革的年代。值得注意的是，這一波政府改革運動的持續力和影響層面是歷史上少見的，驅動改革的相關理念亦有脈絡可循，並且已經浮現出若干明顯的新治理模式。可惜的是，這一波政府改革風潮雖然有著許多不同而動人的稱號（如新公共管理運動、政府再造運動），以及眾多令人目眩神迷的改革策略（如顧客導向的服務、簽約外包、組織精簡等），但是針對各類新的治理模式或各種改革方略所進行的分析及評估卻不多。本文將嘗試由治理（governance）概念發展出一套評估性的分析架構，以作為檢驗這些新的治理模式或改革策略的工具。這一套評估性的分析架構包括三個部分：治理工具的選擇、治理過程的互動關係及治理能力的評估指標。 目 錄 第一章 導論 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥1 第一節 研究動機與目的 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥2 第二節 研究方法與途徑 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥8 第三節 研究範圍與流程 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥11 第四節 治理概念的界定 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥13 第五節 研究限制 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥19 第二章 西敏寺型式的改革 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥22 第一節 西敏寺民主模式的特徵及其困境 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥22 一、西敏寺模式的主要特徵 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥22 二、西敏寺模式的困境 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥24 第二節 柴契爾革命的背景 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥29 一、經濟和社會的壓力 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥30 二、政治和行政的困局 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥34 三、歐洲化的衝擊 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥35 四、柴契爾個人的意志 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥37 第三節 新右派的改革理念 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥37 一、自由主義和保守哲學 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥38 二、奧地利學派和芝加哥學派 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥40 三、公共選擇理論 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥42 四、管理主義 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥49 第四節 保守黨政府的改革行動 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥53 一、改革紀事（1979-1997） ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥53 二、改革歷程及其重點 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥57 第三章 治理概念的分析架構 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥60 第一節 治理概念途徑的內涵 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥60 一、治理概念的七種用法 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥60 二、治理和新公共管理之間的差異 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥64 三、治理概念的五個命題 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥66 第二節 治理工具的類型 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥71 一、從政策工具到治理工具 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥71 二、四種治理工具 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥72 三、四種治理工具的比較 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥77 第三節 治理關係的層次 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥79 一、從政府統治到多層治理 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥79 二、三個層次的治理 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥81 第四節 治理能力的指標 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥85 一、善治的參考指標 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥85 二、動態指標的建構 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥88 第五節 研究架構的提出 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥92 第四章 財務管理改革 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥94 第一節 績效責任導向的財務管理 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥94 一、效率稽核 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥95 二、財務管理方案 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥96 三、市場測試 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥98 四、績效責任審計 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥99 五、強化會計功能 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥101 第二節 治理工具的選擇 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥102 一、層級節制為體，市場機制為用 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥103 二、官僚經驗與管理文化的變革 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥104 第三節 治理過程的互動關係 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥109 一、官僚與廠商的競爭 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥109 二、內部審計重於外部審計 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥111 三、中央集權與地方分權的拉鋸 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥112 第四節 治理能力的評估 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥114 一、從政治理性出發的問題診斷 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥114 二、柴契爾優越的統理能力 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥115 三、仍須強化的回應力 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥116 四、改革效益大於改革成本 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥119 第五章 組織結構的變革 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥124 第一節 市場模式的組織結構 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥124 一、民營化 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥125 二、續階計畫 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥127 第二節 治理工具的選擇 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥133 一、從層級節制到市場機制 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥133 二、組織經濟學的論證 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥135 第三節 治理過程的互動關係 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥138 一、國家空心化（hollowing-out） ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥139 二、行政執行機關與部會的互動關係 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥140 第四節 治理能力的評估 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥144 一、特定系絡下的問題診斷 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥144 二、梅傑與柴契爾在統理能力上的比較 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥145 三、回應力與反作用力 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥147 四、效益遞減、成本遞增 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥148 第六章 文官制度調整 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥152 第一節 人力資源管理取向的文官制度 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥152 一、富爾頓報告的遺緒 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥153 二、人事行政機關的改組 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥155 三、雇用制度的變革 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥157 四、訓練制度的發展 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥163 五、文官員額精簡 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥166 第二節 治理工具的選擇 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥167 一、從人事管理到人力資源管理 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥168 二、人力資源管理的內涵 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥170 三、策略性人力資源管理的省思 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥171 第三節 治理過程的互動關係 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥173 一、部長責任制與文官政治中立 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥173 二、政治控制與文官特權 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥174 三、續階計畫與行政課責 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥175 四、核心主管部門與高級文官的決策角色 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥177 第四節 治理能力的評估 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥179 一、難以周全的問題診斷 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥179 二、梅傑與柴契爾在統理態度上的比較 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥181 三、遲來的回應力 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥182 四、潛在的成本與潛在的效益 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥183 第七章 結論 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥187 第一節 研究發現 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥188 第二節 研究建議 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥200

自1980年代以來席捲至今的全球新公共管理式行政改革，可說是與國際政治哲學與意識形態的辯證發展同步，即「新右派」政治哲學，透過政黨因素（如政黨輪替與政黨定位），對各國政策議程產生影響，連帶影響各國行政改革政策。 　　本文的研究目的，即在於闡述所謂「新右派」的政治哲學概念，以及其與1980年代以來的新公共管理（如精簡組織及員額、民營化、執行機構、契約管理等等）之間內在聯繫。事實上，新右派似可含括古典自由主義及新保守主義的重大政經主張，核心關懷在於「消極自由」（不同於1945年以後國家干預下的較為「積極」的自由），希望減少政府干預，讓個人依自我判斷，利用市場及與社會機制，追尋個人幸福。 　　其次，歐陸國家同時開展出「行政現代化」改革模式，這種改革模式除了有「新右派」價值意識外，並堅持各國原有的社會民主體制特性，如國家干預、對公務員特殊的保障、對公共利益之期許等。歐陸政府運作模式其實高度反應社會主義或社會民主主義的意識形態價值，如有機社群、社會連帶關係、平等、產業民主等，並可能與當今「第三條路」或「新中間路線」政策路線有關。 　　復次，秉持公共性主張的「新公共行政」，則對新公共管理提出高度的質疑。新公共行政可稱係融合三個哲學基礎，包括新自由主義（以羅爾斯的正義論為代表）、社群主義、以及法蘭克福學派。一方面，新公共行政以其自由主義與社群主義特性，而做與新公共管理有著「表親關係」，也與歐陸行政在某些地方相近，即對積極自由及集體主義有較高程度的偏好；但另方面，新公共行政秉持社群論點，對新公共管理的個人主義基礎提出強烈批評，而新公共行政似偏重「社會社群」而非「國家共同體」、追求較高度的機會均等而非結果平等，其實與歐陸行政頗不相同。 　　最後，若我們把公共行政的分析視野，加入國際觀以及史觀，將可以對行政運作以及改革理念了然於胸。因為，公共行政經常與政治哲學的演變及意識型態的發展有著同步的脈動，而中介因素經常是政黨對於經濟管理及社會平等的特定傾向。 　　當我們討論過政治哲學對公共行政的影響後，接下來檢視我國行政體制經驗。我國自民國87年初開始，推動「政府再造綱領」，從綱領目標及內容來看，諸如企業精神政府、精簡組織及員額、民營化、契約管理等，堪稱能與國外改革潮流同步，但政治哲學因素是否透過政黨因素發生影響力？ 　　依據我們檢視文獻資料，並訪談部分中高層實務界人士後發現，我國行政部門推動改革時，純係基於實務需要而仿效他國改革經驗，並末考量過意識形態的因素。再者，國民黨政府時期可稱為「企業精神政府改革類型」，民進黨政府可稱為「混合型」，包括「企業精神政府」次型及「社群主義」次型，這些都可以在陳水扁總統競選時的文宣、「520就職演說」，以及民進黨政府的行政改革政策中發現。前者尤以陳總統所說政府的四大管理類型（目標管理、成長管理、走動管理、危機管理）為代表；後者尤以「全國行政革新會議」之行政價值文化再造為代表。 　　如前所述，行政改革政策作為總體政策一環，應考慮總體政策定位因素。國民黨在創黨初期，有很濃厚的左派社會主義色彩，表現在如國營企業、土地漲價歸公、平均地權、節制資本等主張，但在遷台以後，國民黨逐步調整政策定位，呈現中間偏右威權保守的特色，但仍維持左派高度經濟管制的政策工具。 　　民進黨方面，在黨綱屬性上明顯有著社會民主主義特色，但內部的派系則分為兩派，其一為陳水扁總統等人為代表的自由主義派，崇奉自由化及市場化，主張縮小政府職能，尊重市場及民間社會機制；另一派為以新潮流系為代表的環保社會民主派，主張維持政府干預，促進社會平等。依據國外經驗，這兩派因信奉的政治哲學歧異頗大，很難共存於同一政黨之內，這或許是當前民進黨政府政策搖擺不定的因素之一。