論文提要 公務人員與國家之間在過去一直被強調為特別權力關係，而有別於人民與國家間之一般權力關係，故公務人員權利常受限制，保障亦不受重視。隨著二次大戰結束，興起對基本人權保障的重視，形成一般民主國家憲政思想的主流，在此思潮衝擊下，特別權力關係理論無論在實務上或理論上，均已大幅修正，使得公務人員之保障逐漸為各國所重視，另一方面，普遍體認到唯有在具備程序保障的地方，才會有真正權利的保障。我國因向來囿於傳統特別權力關係鉗制，以往我國行政法院對公務人員在公法上之爭議案件得否爭訟，傳統上均持否定態度，然而自從司法院大法官會議釋字一八七號解釋公布，開啟了公務人員退休金案件得予爭訟之先例，變更了因公務人員關係發生爭執不得爭訟之解釋與判例，使公務人員之權益救濟產生質變。不但使我國公務人員與國家的特別權力關係開始改變，也使得有關法律必須修正，以符合大法官解釋憲法的意旨，並促使政府重視公務人員權利保障的問題。 過去在我國著重於行政機關所為之決定或行為是否符合實體法之規定，至於這些決定或行為應依循那些程序或方式作成，卻不是注意重心。然隨著國內政治的解嚴，法治建設努力下，已漸體認到一項行政決定是否合法正確與作成該決定處理程序及方式有密切關係。本文遂以我國公務人員保障法之救濟程序為分析基礎，探討對現行公務人員權益保障之影響，希望在推動公務人員權益保障法制化之際，亦能重視權利必須透過程序方能實現的潮流，達到保障公務人員權益的理想境界。本論文共八章，撮其大要如下： 第一章：緒論 本章分為四節，分別就本論文之研究動機與目的、基本概念與研究範圍、研究途徑與限制及論文的研究架構加以闡明。 第二章：救濟程序的法理基礎 藉對「人性尊嚴」、「民主國」、「法治國」、「正當法律程序」等實質憲法上基本原則觀念探討，以瞭解救濟程序思想淵源。 第三章：救濟程序與公務人員保障 本章旨在藉對救濟程序功能的探討瞭解其公務人員權益保障的意義，並從特別權力關係理論的演變，探究對救濟程序影響。最後並介紹美、日、德公務人員救濟制度，以為我國制度改進參考。 第四章：我國公務人員保障法程序行為的內涵與檢討 本章旨在探討救濟程序中各種程序行為（調查證據、迴避、閱覽卷宗、陳述意見及聽證）對公務人員權利保障影響，並以公務人員保障法規定，探討其必要性與現行規定缺失，最後並探討不服行政機關程序行為之救濟。 第五章：我國公務人員保障法救濟程序的現況檢討 我國過去囿於特別權力關係理論的鉗制，對公務人員權利保障的範圍多所限制，自大法官議決釋字第一八七號解釋後，逐步放寬公務人員權利救濟的範圍，更加上公務人員保障法的施行，使公務人員救濟體系發生根本的改變。本章除探討演進情形外，並檢討現行公務人員權益救濟體系。第一節說明大法官歷次解釋對救濟體系的影響；第二節探討公務人員保障法實行後救濟體系的演變與爭議；第三節檢視保障法中復審、再復審規範程序行為及所面臨問題；第四節檢視保障法申訴再申訴規範程序行為及所面臨問題。 第六章：我國公務人員懲戒管轄權的歸屬 目前我國公務人員懲戒涉及行政權、司法權及監察權三者之間運作，由於管轄的確定，影響後續救濟程序，因此有必要對公務人員懲戒權歸屬作一合理釐清。本章從現行懲戒制度與懲處制度規定（包括憲法、行政法規定及大法官的解釋），探討懲戒權歸屬爭議之所在，並從外國立法例及法理上，推論公務人員懲戒權適當歸屬。 第七章：我國公務人員權益救濟程序的展望 本章第一節從我國現制缺失及外國制度特點的角度，檢視研擬中公務員懲戒法草案、公務人員基準法草案及新修正訴願法相關條文規定對公務人員保障法的影響。第二節另從行政效率觀點，探討救濟程序如何與行政機關運作效率保持平衡。 第八章：結論 針對前面章節之討論結果，分別就基本觀念及法令規定方面提出本文研究的發現、檢討及提出建議，希望從公務人員保障法救濟程序合理的改進，有助於落實公務人員權益保障。 目 錄 第一章 緒論 -----------------------------------------------------1頁 第一節 研究動機與目的 -------------------------------------------------1頁 第一項 研究動機 ---------------------------------------------------------------------1頁 第二項 研究目的 ---------------------------------------------------------------------2頁 第二節 基本概念與研究範圍 ---------------------------------------------3頁 第一項 基本概念 ---------------------------------------------------------------------3頁 第二項 研究範圍 ---------------------------------------------------------------------7頁 第三節 研究途徑與限制 -------------------------------------------------8頁 第一項 研究途徑 ---------------------------------------------------------------------8頁 第二項 研究限制 ---------------------------------------------------------------------9頁 第四節 研究架構 ------------------------------------------------------------9頁 第二章 救濟程序的法理基礎 --------------------------------15頁 第一節 人性尊嚴理念 ----------------------------------------------------15頁 第一項 人性尊嚴的意義 -----------------------------------------------------------15頁 第二項 人性尊嚴的功能 -----------------------------------------------------------17頁 第三項 人性尊嚴與救濟程序的關聯性 -----------------------------------------20頁 第四項 人性尊嚴在我國實務上見解 --------------------------------------------21頁 第五項 小結 --------------------------------------------------------------------------22頁 第二節 民主國原則 -------------------------------------------------------23頁 第一項 民主國意義 -----------------------------------------------------------------23頁 第二項 民主國的內涵 --------------------------------------------------------------25頁 第三項 民主國原則與行政救濟的關聯性 --------------------------------------26頁 第四項 我國實務上見解 -----------------------------------------------------------27頁 第五項 小結 --------------------------------------------------------------------------27頁 第三節 法治國原則 -------------------------------------------------------28頁 第一項 法治國基本概念 -----------------------------------------------------------28頁 第二項 法治國的發展 --------------------------------------------------------------29頁 第三項 法治國的內涵 --------------------------------------------------------------30頁 第四項 我國實務上見解 -----------------------------------------------------------33頁 第五項 小結 --------------------------------------------------------------------------34頁 第四節 正當法律程序原則 ----------------------------------------------35頁 第一項 正當法律程序的濫觴與意義 --------------------------------------------35頁 第二項 正當法律程序的內涵 -----------------------------------------------------38頁 第三項 我國實務上見解 -----------------------------------------------------------41頁 第四項 小結 --------------------------------------------------------------------------45頁 第三章 救濟程序與特別權力關係理論 -------------------47頁 第一節 救濟程序功能 ---------------------------------------------------47頁 第一項 維護人性尊嚴 --------------------------------------------------------------48頁 第二項 保障合法權益 --------------------------------------------------------------48頁 第三項 增進行政權力品質 --------------------------------------------------------49頁 第四項 實現法治行政目的 --------------------------------------------------------49頁 第五項 提高行政效能 --------------------------------------------------------------50頁 第六項 小結 --------------------------------------------------------------------------51頁 第二節 特別權力關係演進對救濟程序的影響 ---------------------51頁 第一項 傳統「特別權力關係」理論 --------------------------------------------51頁 第二項 特別權力關係理論之演變 -----------------------------------------------55頁 第三項 我國特別權力關係之突破與發展 --------------------------------------59頁 第三節 美日德公務人員權益救濟制度 ------------------------------73頁 第一項 美國救濟制度 --------------------------------------------------------------73頁 第二項 日本救濟制度 --------------------------------------------------------------81頁 第三項 德國救濟制度 --------------------------------------------------------------87頁 第四項 小結 --------------------------------------------------------------------------95頁 第四章 公務人員保障法程序行為的內涵與檢討 --------98頁 第一節 調查證據 --------------------------------------------------------98頁 第一項 調查證據的內涵 -----------------------------------------------------------98頁 第二項 我國公務人員保障法規定與檢討 ------------------------------------104頁 第三項 小結 ------------------------------------------------------------------------106頁 第二節 迴避 -------------------------------------------------------------107頁 第一項 迴避的內涵 ---------------------------------------------------------------107頁 第二項 我國公務人員保障法規定與檢討 ------------------------------------111頁 第三項 小結 ------------------------------------------------------------------------112頁 第三節 閱覽卷宗 -------------------------------------------------------113頁 第一項 閱覽卷宗的內涵 ---------------------------------------------------------113頁 第二項 我國公務人員保障法規定與檢討 ------------------------------------117頁 第三項 小結 ------------------------------------------------------------------------118頁 第四節 聽證與陳述意見 ----------------------------------------------119頁 第一項 聽證的內涵 ---------------------------------------------------------------120頁 第二項 陳述意見的內涵 ---------------------------------------------------------126頁 第三項 我國公務人員保障法規定檢討 ---------------------------------------129頁 第四項 小結 ------------------------------------------------------------------------132頁 第五節 不服行政機關程序行為之救濟 ----------------------------133頁 第五章 我國公務人員保障法救濟程序的現況檢討 ---135頁 第一節 大法官解釋對救濟體係的影響 ----------------------------135頁 第一項 大法官解釋對公務人員權益救濟之改變 ---------------------------135頁 第二項 對救濟程序的衝擊 ------------------------------------------------------139頁 第三項 小結 ------------------------------------------------------------------------142頁 第二節 保障法實行後的轉變與爭議 -------------------------------144頁 第一項 公務人員保障法之立法緣起 ------------------------------------------144頁 第二項 與其他法律之適用關係 ------------------------------------------------145頁 第三項 保障法適用對象 ---------------------------------------------------------146頁 第四項 保障法實體保障項目 ---------------------------------------------------147頁 第五項 小結 ------------------------------------------------------------------------149頁 第三節 復審、再復審程序之檢討 ----------------------------------151頁 第一項 程序的開始 ---------------------------------------------------------------151頁 第二項 程序的進行 ---------------------------------------------------------------155頁 第三項 程序的結束（決定）----------------------------------------------------158頁 第四項 小結 ------------------------------------------------------------------------162頁 第四節 申訴、再申訴程序之檢討 ----------------------------------163頁 第一項 程序的開始 ---------------------------------------------------------------163頁 第二項 程序的進行 ---------------------------------------------------------------166頁 第三項 程序的結束（決定）----------------------------------------------------166頁 第四項 小結 ------------------------------------------------------------------------168頁 第六章 我國公務人員懲戒管轄權的歸屬 ---------------170頁 第一節 懲戒與懲處的區別 -------------------------------------------170頁 第一項 懲戒制度 ------------------------------------------------------------------170頁 第二項 懲處制度 ------------------------------------------------------------------176頁 第三項 區別關係 ------------------------------------------------------------------179頁 第四項 競合關係 ------------------------------------------------------------------184頁 第五項 小結 ------------------------------------------------------------------------186頁 第二節 法律上的爭議 -------------------------------------------------187頁 第一項 憲法上的爭議 ------------------------------------------------------------187頁 第二項 行政法層次的爭議 ------------------------------------------------------189頁 第三項 小結 ------------------------------------------------------------------------191頁 第三節 懲戒權歸屬的適當性 ----------------------------------------192頁 第一項 分梳彈劾權與懲戒權的關係 ------------------------------------------193頁 第二項 懲戒權完全歸屬行政機關可行性 ------------------------------------194頁 第三項 小結 ------------------------------------------------------------------------195頁 第七章 我國公務人員救濟程序的展望 ------------------197頁 第一節 相關法律草案規定 -------------------------------------------197頁 第一項 公務員懲戒法修正草案 ------------------------------------------------197頁 第二項 公務人員基準法草案 ---------------------------------------------------199頁 第三項 訴願法修正條文 ---------------------------------------------------------202頁 第四項 小結 ------------------------------------------------------------------------205頁 第二節 救濟程序與行政效率 ----------------------------------------206頁 第一項 衝突觀念成因 ------------------------------------------------------------207頁 第二項 救濟程序與行政效率得取得平衡 ------------------------------------208頁 第三項 小結 ------------------------------------------------------------------------209頁 第八章 結論 ---------------------------------------------------210頁 第一節 發現與檢討 ----------------------------------------------------210頁 第一項 基本關念方面 ------------------------------------------------------------210頁 第二項 法令規定方面 ------------------------------------------------------------213頁 第二節 建議 -------------------------------------------------------------215頁 第一項 基本觀念面 ---------------------------------------------------------------215頁 第二項 法令規定面 ---------------------------------------------------------------217頁 參考書目 --------------------------------------------------------220頁 圖 表 目 次 圖1-1行政程序三部曲 ---------------------------------11頁 圖1-2我國公務人員法規範權益救濟體系 -----------------12頁 圖1-3研究架構 ---------------------------------------14頁 圖5-1大法官解釋救濟途徑 ----------------------------143頁 圖5-2保障法救濟體系 --------------------------------150頁 圖5-3保訓會處理保障案件處理流程 --------------------162頁 表6-1：懲戒制度與懲處制度之區別 ---------------------183頁