Das Urteil des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern, in dem die geplante Kreisgebietsreform für verfassungswidrig erklärt wurde, hat Auswirkungen über dieses Bundesland hinaus. Es setzt den weiterhin anstehenden Kreisstrukturreformen auch in anderen Bundesländern bestimmte verfassungsrechtliche Grenzen. Angesichts der Bedeutung dieses Urteils halten die Herausgeber es für sinnvoll, in der vorliegenden Publikation des Kommunalwissenschaftlichen Institutes der Universität Potsdam erste Stellungnahmen der Fachwissenschaften einzuholen. Profunde Kenner verschiedener Fachdisziplinen – aus Rechts-, Politik- und Verwaltungswissenschaft sowie Finanzund Regionalwissenschaft – legen ihre Sicht zu dem Urteil dar. Diese Meinungsäußerungen spiegeln die vielschichtige und zugleich auch kontroverse Debatte zu den Wirkungen der verfassungsgerichtlichen Entscheidung wider.

Thema und Zielsetzung der Arbeit: Electronic Government ist in den vergangenen Jahren zu einem wichtigen Modernisierungsthema für die öffentliche Verwaltung geworden. Durch das Internet wurde ein zusätzlicher Distributions- und Zugangskanal für Verwaltungsleistungen geschaffen. Der Bürger kann über Internetportale der Verwaltungen angebotene Informationen und Dienstleistungen unabhängig von Zeit und Ort nutzen. Davon profitiert insbesondere der ländlich geprägte (kreisangehörige) Raum, da der Bürger hier oft lange Wege zur Verwaltung zurücklegen muss. Die Bereitstellung von neuen Informations- und Dienstleistungsangeboten für den Bürger im Internet ist aber nur ein erster Schritt. Das eigentliche Modernisierungspotenzial von eGovernment liegt in der digitalen Neugestaltung von Prozessen und Strukturen innerhalb einer Verwaltung und der Beziehungen zu ihren externen Partnern (andere Behörden, Unternehmen, etc.). Durch die Nutzung der neuen Informations- und Dienstleistungsangebote im Internet stößt der Bürger digitale Verwaltungsprozesse an, die teils bis hin zur Distribution von Verwaltungsleistungen medienbruchfrei, digital gestaltet werden können. Zudem ermöglicht der breite Einsatz internetbasierter Informations- und Kommunikationstechnologie (IuK-Technologie) den Einbezug externer Partner über Organisationsgrenzen und interne Bereichsgrenzen hinweg. Der besonderen Situation der Umsetzung von eGovernment im ländlichen Raum widmet sich das Projekt eLoGo am Kommunalwissenschaftlichen Institut der Universität Potsdam, dass seit dem 01. Januar 2001 vom Brandenburgischen Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur gefördert wird. Projektziel von eLoGo ist die Umsetzung und Konzeptionierung von eGovernment unter besonderer Berücksichtigung der Verhältnisse im ländlichen kreisangehörigen Raum. Informationen zur Arbeit von eLoGo finden sie im Internet unter: www.e-lo-go.de oder www.ifg.cc. Die von eLoGo vorgenommene Untersuchung bezieht sich auf zwei Bereiche: Erstens auf den Internetauftritt (Webcheck) und zweitens auf die „e-Aktivitäten“ hinter dem Portal. In einem ersten Schritt wurde im Zeitraum von April bis Juni 2002 das Internetangebot Brandenburger Kommunalverwaltungen untersucht. Anschließend wurden dann durch qualitative Befragungen in ausgewählten Kommunalverwaltungen die internen eGovernment- Aktivitäten erhoben, wie z.B. die Prozessintegration. Ziel der Untersuchung ist es, die eGovernment-Aktivitäten Brandenburger Kommunen zu bewerten, „bad“- und „good-practice“-Fälle herauszufiltern und aus den Ergebnissen erste Handlungsfelder für Politik und Verwaltung in Brandenburg aufzuzeigen.

Vorwort: Bevor eGovernment umgesetzt wird, sollte eine Nutzer- oder Kundenanalyse durchgeführt werden und nachdem eGovernment umgesetzt wurde, eine Evaluierung. Obwohl das bei allen Reformprojekten – einschließlich der eGovernmentprojekte – als selbstverständlich vorausgesetzt werden müsste, fehlen häufig solche Analyse- und Evaluierungsstudien. In Nutzeranalysen ist zu klären, was der Kunde eigentlich will und wie die Leistungsstruktur tatsächlich verbessert werden kann, um nicht teure Lösungen ohne Nutzen zu etablieren. Häufig stehen jedoch Projekte unter hohem Zeitdruck, so dass auf allzu detaillierte Nutzeranalysen verzichtet wird. Man meint zu wissen, was der Kunde will, weil die Lösungen in den Reformköpfen schon vorhanden sind. Nach nunmehr einigen Jahren eGovernment treten bei vielen Akteuren erste Ernüchterungserscheinungen über Machbarkeit und Nutzen elektronischer Leistungsabwicklung auf. Aus heutiger Sicht hätte mancherorts eine fundierte Nutzeranalyse – gegenüber naivem und hastigem Technikeuphorismus – manchen Steuereuro gespart. In solchen Projekten haben die Entscheider dann wohl auch kein Interesse an Evaluierungen. Eine Evaluierung, als Prüfung/ Bewertung einer Leistungsstruktur durch eine externe Expertengruppe, ist jedoch Grundvoraussetzung um Mängel aufzudecken und zu beseitigen. Gerade durch den externen Blick ist es möglich, Fehlentwicklungen sichtbar zu machen, die handelnde Akteure in der Verwaltung nicht oder nicht mehr sehen. Der vorliegende Projektbericht besteht aus einer Nutzer- bzw. Kundenanalyse und einer Evaluierung eines eGovernment-Projektes (eLoGo) im Bereich des Kfz- Zulassungswesen. Dabei ging es um die Verlagerung von Leistungen des Kreises in die Gemeinde durch neue Informationstechnologien im Kreis Potsdam- Mittelmark. Über eine Front-Office/Back-Office-Architektur werden Kfz-Leistungen in der Gemeinde angeboten, während die Verantwortung für die IT-Infrastruktur und die Datenhaltung weiterhin im kreislichen Straßenverkehrsamt bleibt. Das Ergebnis der Kundenanalyse hat Eingang in einen Konzeptionsvorschlag zur Neugestaltung der Leistungserbringung in diesem Bereich gefunden (siehe KWI-Projektbericht 2). Nach der Etablierung der neuen Leistungsstruktur wurde eine Evaluierung vorgenommen. Diese Evaluierung ist Grundlage für die weitere Verbesserung der Leistungsstruktur, womit der „Projektkreislauf“ geschlossen ist. Auch wenn sich die hier dargestellten Nutzeranalyse und Evaluierung auf das Kfz- Zulassungswesen beziehen, sind Methodik und Herangehensweise auch auf andere öffentliche Leistungen übertragbar.

Aus der Einleitung: In den letzten Jahren vollzieht sich ein gesellschaftlicher Wandlungsprozess von der Industrie- zur Informationsgesellschaft. Diese Entwicklung wird getragen vom zunehmenden Einsatz internetbasierter Informations- und Kommunikationstechnik (IuK). Mit Electronic Government (eGovernment) stößt auch die öffentliche Verwaltung die Tür zur Welt des Internets auf. Doch schon vor eGovernment hat der IuK -Einsatz im Rahmen der Verwaltungsinformatik eine lange Tradition. Der entscheidende Einschnitt folgte aber ab Mitte der 90er Jahre mit der Virtualisierung der Verwaltung: Von der Einbindung ins Internet, der Integration bestehender Systeme per Intranet bis hin zur Digitalisierung gesamter Verwaltungsabläufe. Doch lässt sich eGovernment nicht auf technische Anwendungen reduzieren. Vielmehr hat eGovernment erhebliche Potenziale zur Verwaltungsmodernisierung und rückt seit Ende der 90er Jahre in den Mittelpunkt der Diskussion um eine Verwa ltungsreform. Dabei baut eGovernment als parallele Entwicklungslinie auf einige Elemente des New Public Management (NPM) auf. Mit eGovernment verbindet sich die Hoffnung, den gewandelten Umfeldbedingungen und zunehmenden Anforderungen an die öffentliche Verwaltung hinsichtlich Effektivität, Effizienz, Kunden-, Qualitäts- und Wettbewerbsorientierung gerecht zu werden.

Motivation: Die Durchführung von Prozessen in der öffentlichen Verwaltung des kreisangehörigen und eher ländlich geprägten Raumes unter intensiver Nutzung der Informationstechnik (local eGovernment) war Gegenstand der Forschung im Projekt „eLoGo“ am Kommunalwissenschaftlichen Institut der Universität Potsdam. Als ein Ergebnis des Projektes entstanden mehrere Modelle, die das Zusammenspiel zwischen Verwaltungsprozessen und Informationstechnik auf einem Referenzniveau beschreiben. Aus diesen Modellen können konkrete Modelle für einen speziellen Anwendungsbereich (z.B. für das Sozial- oder Kfz-Wesen) abgeleitet werden. In diesem Projektbericht wird über die eLoGo-Referenzmodelle für eGovernment-Architekturen informiert. Eine detaillierte Darstellung der Referenzmodelle ist im Rahmen dieses Berichtes jedoch nicht möglich. Aufgrund des technischen Inhalts und aufgrund des generell-abstrakten Charakters ist die Darste llung im Rahmen eines Projektberichts hierfür nur bedingt geeignet. Daher erfolgt die detaillierte Darstellung der eLoGo-Referenzmodelle in Form von zwei öffentlich zugänglichen Spezifikationen („Public Available Specification“, PAS), die in Zusammenarbeit mit dem Deutschen Institut für Normung (DIN) auf Basis der Projektergebnisse erarbeitet und vom Beuth Verlag veröffentlicht werden. Durch diese Kooperation mit weltweit anerkannten Institutionen für die Erarbeitung und Herausgabe technischer Richtlinien und Standards werden die Ergebnisse der praktische Nutzung und Verwertung zugeführt.

Aus den Vorbemerkungen: In Deutschland werden kommunale Aufgaben traditionell auf zwei unterschiedlichen kommunalen Ebenen erbracht: der Ebene der Kreisverwaltung und der Ebene der einzelnen Gemeinden (in Brandenburg: Städte und Ämter). Angesichts der in Brandenburg teilweise recht dünnen Besiedlung des ländlichen Raumes und der daraus resultierenden kleinteiligen Gemeindestrukturen werden eine größere Zahl von Aufgaben, die für Bürger in deren Alltag durchaus relevant sind, durch die Kreisverwaltungen erbracht (Beispiele sind: Sozial- und Jugendhilfe, Kfz-Zulassung, Baugenehmigungsverfahren). Die Nutzung dieser Leistungen ist für die Bürger teilweise mit erheblichen Wegen und hohem Zeitaufwand verbunden. Daher wird in den Kommunalwissenschaften seit einiger Zeit der Gedanke einer zumindest teilweisen Integration der Leistungserbringung von Kreis- und Gemeindeverwaltungen diskutiert. Grundidee dabei: die Bürger sollen wohnortnah – z.B. in ihrem Amt – „unter einem Dach“ Dienste des Kreises ebenso wie die des Amtes beantragen und entgegennehmen können. Dies kann durch Übertragung von Aufgaben vom Kreis auf die Amts- oder Stadtverwaltung oder durch gemeinsame Leistungserbringung durch Kreis und Amt erreicht werden. Hier können mithilfe der Möglichkeiten von eGovernment klassische Grenzen überwunden werden. Das setzt voraus, dass eGovernment nicht nur auf die Schnittstelle zwischen der Verwaltung und ihrer Adressaten reduziert wird. Vielmehrbeinhaltet eGovernment auch ein Gestaltungspotenzial zur Reorganisation der internen Verwaltungsprozesse und Leistungsorganisation. Wichtiges Ziel des Landkreises Potsdam-Mittelmark ist es, unter Ausnutzung des IT-Gestaltungspotenzials Leistungen des Kreises vor Ort in den Gemeinden anzubieten. Leitbild dieser Neustrukturierung stellt das Konzept der integrierten Kommunalverwaltung dar, das der Kreistag im Jahr 2000 mit einem umfassenden Modernisierungsleitbild verabschiedet hat. Durch eine integrierte Kommunalverwaltung soll die oben erwähnte kommunale Zweigliederung (Kreis- und Gemeindeverwaltung) aus der Sicht des Bürgers reduziert werden. Der Landkreis Potsdam-Mittelmark will das technische Gestaltungspotenzial von eGovernment nutzen, um häufig nachgefragte Leistungen des Kreises auf die kreisangehörigen Gemeinden zu übertragen. Dazu arbeitet der Kreis mit den vier kreisangehörigen Pilotgemeinden Beelitz, Rehbrücke, Stahnsdorf und Wiesenburg in gemeinsamen Arbeitsgruppen zusammen.

Gegenstand dieses Abschlussberichtes sind die Ergebnisse der Steuerung des personalpolitischen Wandels und der Mitarbeiterbeteiligung im Rahmen der Kreisgebietsreform in Mecklenburg-Vorpommern zwischen Mai 2006 (Annahme des entsprechenden Gesetzes) und Juni 2007 (Urteil des Landesverfassungsgerichtes, welches zum Abbruch der Reform führte). Diese Reform sollte 6.347 Stellen umfassen, 1.730 davon sollten vom Land auf die neuen Kreise übertragen werden sowie 4.617 aus Kernverwaltung der Ausgangkreise betroffen sein. Die Studie wurde in enger Zusammenarbeit mit dem Aufbaustab zur Bildung des Regionalkreises Westmecklenburg erstellt. Dieser schuf ab Juni 2006 Rahmenbedingungen für die Steuerung des Fusionsprozesses und beschränkte sich auf die Erarbeitung von Konzepten zu Schwerpunktthemen. Ausdifferenzierte Umsetzungsstrategien sollten ab Mitte 2007 entwickelt werden, wozu es wegen des Abbruchs der Reform aber nicht mehr kam. Die Projektgruppe Personal und Organisation des Aufbaustabes hatte bereits eine Grobstruktur des künftigen Behördenaufbaus erarbeitet. Dabei sollte der erfolgreiche Entwicklungspfad des Altkreises Ludwigslust fortsetzt und eine einheitliche moderne Kreisbehörde geschaffen werden. Weitere Planungsschritte wie die Einführung des Neuen Steuerungsmodells, die Personalauswahl zur Stellenbesetzung der Führungskräfte und der freien Stellen bis 2009 sowie die Einführung der Leistungsvergütung nach TVöD sollten 2008 in ein gemeinsames Konzept zur Personalentwicklung münden. Im Aufbaustab dominierte eine aufgabenorientierte Bedarfs- und Entwicklungsplanung. Einspareffekte waren nur ein Randthema. Die Effektivität der Aufgabenerledigung der künftigen Regionalkreisbehörde und deren Personalsteuerung standen im Zentrum des Fusionsprozesses. Für die Steuerung des Personalüberhanges sowie der zukünftigen Personalstruktur wurde die Altersteilzeit im Blockmodell präferiert. Eine passive oder aktivierende Steuerungsstrategie konnte nicht mehr ausgearbeitet werden. Die Beteiligungsintensität im Aufbaustab war vorbildlich. Unter dessen Leitung wurde eine differenzierte Projektorganisation geschaffen, viele Grundsatzentscheidungen getroffen und Steuerungskonzepte erarbeitet. Mitglieder der Personalvertretung waren an diesem Prozess angemessen beteiligt. Leider waren in den Ausgangsbehörden keine reformbezogenen Projektgruppen zur Unterstützung der Delegierten beim Aufbaugremium installiert worden. Auch die Information und Kommunikation der von der Fusion betroffenen Mitarbeiter war defizitär. Die Studie belegt anhand des Beispiels des Aufbaustabes zur Bildung des Regionalkreises Westmecklenburg die Chancen zur Optimierung des Ressourcengefüges der Kreisebene in Mecklenburg-Vorpommern durch die Kreisgebietsreform. Durch die geplante Behördenneubildung hätten die Strukturen tief greifender verändert werden können als durch isolierte Einzelmaßnahmen und binnenstrukturelle Reformen. Es bestand für das Land die historische Chance, suboptimale Entwicklungspfade beim Leistungs- und Steuerungspotential zu verlassen. Sie wurden letztlich nicht genutzt.

Public Private Partnerships (PPP) sind aktueller denn je: Die Aufgaben der Kommunen werden immer komplexer und lassen sich oft nur meistern, wenn die Last auf mehrere Schultern verteilt wird. Für die Kommunen bieten PPPs die Chance zu einer schnelleren, bürgernäheren und bedarfsgerechteren Aufgabenerfüllung, zur Konzentration auf kommunale Kernkompetenzen, zur Nutzung privaten Know-hows sowie zu Kosteneinsparungen und Effizienzgewinnen. Für die privaten Partner sind PPPs eine Möglichkeit zur Erschließung neuer Märkte und Generierung lukrativer Aufträge. Gleichzeitig bringen die Planung, die Finanzierung, der Betrieb und die Beendigung Öffentlich Privater Partnerschaften jedoch komplexe rechtliche und praktische Probleme mit sich. Vor diesem Hintergrund widmete sich die 14. Jahrestagung des Kommunalwissenschaftlichen Institutes (KWI) der Universität Potsdam im April 2008 den rechtlichen Rahmenbedingungen und den praktischen Problemen im alltäglichen Umgang mit PPPs. Sie beleuchtete die verschiedenen Stationen des Lebenslaufs von PPPs und gab Antworten auf wichtige Fragestellungen bei der Implementierung und Umsetzung von PPP-Projekten. Behandelt wurden unter anderem Themen wie die Novellierung des Vertragsrechts im Verwaltungsverfahrensgesetz, Direktiven des Vergaberechts, Möglichkeiten der Finanzierung durch EU-Fördermittel sowie institutionelle Alternativen (insbes. Public Public Partnerships) und Lösungswege beim Scheitern von PPPs.

Aus dem Editorial: „Negativzuwanderung“ wählten die Österreicher zu ihrem Unwort des Jahres 2005. Dieser Begriff verdeutlicht einen Aspekt des gesamtgesellschaftlichen Problems des demografischen Wandels, der nicht nur in Österreich seit einiger Zeit für jeden zu spüren ist. Verstanden wird darunter die quantitative und qualitative Veränderung der Bevölkerungsstruktur, die sich für Deutschland und die meisten westeuropäischen Länder mit drei Schlagworten beschreiben lässt: weniger Kinder, mehr Alte, also insgesamt weniger Menschen. Allein für Deutschland wird bis 2050 ein Bevölkerungsrückgang um 20% erwartet. Davon betroffen sind alle Politikfelder, unter anderem die Bildungs- und Sozialpolitik sowie die Arbeitsmarkt- und Infrastrukturpolitik. Eine Herausforderung, die für Politik und Verwaltung gleichermaßen einmalig in der jüngeren Geschichte ist. Als „unterste“ Ebene sind die Kommunen und ihre Einrichtungen besonders stark betroffen, denn sie halten die Mehrzahl der infrastrukturellen und sonstigen öffentlichen Einrichtungen für die Menschen vor, sie sind über einwohnerbezogene Finanzzuweisungssysteme abhängig von „ihren Menschen“ und haben gleichzeitig wenig Einfluss auf die wirtschaftlich bedingten Zu- oder Wegzüge der Einwohner. Sind diese Entwicklungen seit längerer Zeit bekannt und werden intensiv diskutiert, so sind in letzter Zeit eine Reihe von Strategien und Handlungskonzepten entwickelt worden, um mit diesem Problem umgehen zu können. Das Kommunalwissenschaftliche Institut der Universität Potsdam (KWI) veranstaltete am 3. April 2006 eine Fachtagung „Demografie im Wandel. Herausforderungen für die Kommunen“. Zum 12. Mal trafen sich seit der Gründung des Institutes ca. 250 Vertreter der Wissenschaft, der Politik, der Verbände, insbesondere aber der Kommunen, um über aktuelle Demografieprobleme zu diskutieren. Dabei standen sowohl die wissenschaftliche Analyse als auch politische Handlungsstrategien im Fokus der Diskussion. Wichtige Ergebnisse dieser Tagung sind im nachfolgenden KWI-Arbeitsheft festgehalten und werden durch weitere Beiträge zum Thema ergänzt.

Inhalt: 1. Untersuchungsfeld 2. Allgemeine Angaben zu den befragten Kommunen 2.1 Haushaltsdefizit/-überschuss 2.2. Schuldenstand zum 31.12.2004 und Zinsausgaben 2.3. Durchschnittsverzinsung 3. Kommunales Debt Management 3.1. Zielsetzungen 3.2. Kreditmanagement 3.3. Derivatemanagement 3.4. Organisatorische Aspekte 4. Fazit