一九四九年，國共兩黨在中國大陸的內戰大致底定後，政府敗走台灣，並在台灣繼續延續中華民國的國祚至今；而中共獲勝後，則在一九四九年，定都北京，改國號「中華人民共和國」，兩岸於是展開分裂分治的局勢。 回顧四十八年的兩岸關係，從軍事衝突（全面禁止交流，一九四九－一九七八年）時期過渡到和平對峙時期（一九七九－一九八七年十月），再到現在的開放交流（有限度交流，一九八七年十一月迄今），兩岸歷經了激烈的軍事衝突、冷漠的和平對峙與熱情的開放交流等情勢，從無到有，從封閉到開放，兩岸民眾等了四十才得以與親人相會，這是漫長而冷酷的四十，你我都不希望強大而統一的新中國產生，為此認為有必要鑑往知來，對兩岸關係與大陸政策作一步深入研究才能達此目的。本論文主要針對中華民國大陸政策的制定過程為主要研究重點，抱括環境變項、政策背景、參與者等重點。 本論文以伊斯頓的系統論、瓊斯的政策過程理論為主要研究架構，再輔以筆者個人所學，針對大陸政策的制訂過程加以分析研究。

2005年陳水扁總統，針對軍公教退休人員之退休金及公保養老給付，得以18％利率辦理優惠存款、降低所得替代率等，要求相關單位提出改革方案。銓敘部經與教育部、國防部及行政院人事行政局等相關主管機關組成專案小組，在公務人員方面擬具「公務人員退休所得合理化改革方案」報請考試院於同年11月10日確定方案內容；至部分執行內涵則於2006年1月5日決議由銓敘部依權責自行負責處理。案經銓敘部邀集相關主管機關開會研商後，決定軍公教人員改革方案於同年2月16日同步實施。 值此，軍公教退休人員多數表達無法接受，組織退休聯盟進行各項訴求與抗爭行動；同時立法院中國國民黨黨團及親民黨黨團多數委員支持退休聯盟之主張，運用預算審查權為手段，燃起本項改革方案再度討論的關鍵力量。 本文採文獻探討法針對公務人員退休所得合理化改革方案進行研究，筆者從相關文獻及媒體的報導中發現，本項改革方案的政策制訂過程乃是以菁英決策的方式出現，主要涉及行政官員、考試委員、立法委員及軍公教退休聯盟之間的互動過程。 爰此，筆者藉由菁英理論的觀點透過David Easton 所提出的政治系統理論為基礎，將「公務人員退休所得合理化改革方案」相關影響政策制訂過程之參與者納入，提出一整合性的研究架構進行論述，並依參與人員為標準，分為行政菁英、立法菁英、知識菁英及標的團體四類，試圖經由本項改革個案的探討，進一步對菁英理論相應於政策制訂過程有較為深入之瞭解。 本文以2005年9月陳總統對外界作出「政策」宣示，迄至2008年1月立法院第六屆立法委員任期屆滿止，為研究時間範圍。首先對政策制訂過程與菁英理論進行探討，並將四類菁英就其角色與影響政策制訂的方式與策略加以論述；其次對本項改革方案制訂過程及主要爭議作詳細闡述；接續對四類菁英運用之策略進行分析；最後作出結論，整合歸納前述之研究內容，提出研究發現與後續研究之建議。

政治代表著一種權威性的價值分配，政府的工作便是在制訂與執行這些價值分配的政策，其間必然牽涉到權力的形成、分配與運用，而菁英往往比一般人更有權力，因此菁英如何影響政策制訂是一個值得關注的問題。 而「國民身分健保合一智慧卡（簡稱國民卡）計畫」，從相關的報導中，筆者發現國民卡一案的決策過程乃是以菁英決策的方式出現，主要涉及行政菁英、立法菁英、知識菁英與企業菁英間的互動，因而希望藉由國民卡個案的探討，進一步對菁英理論如何應用於政策制訂過程有較為深入的了解。 本文係採文獻探討法與深度訪談法，首先對政策制訂過程與菁英理論進行探討，並將菁英分為行政菁英、立法菁英、知識菁英與企業菁英四類，進而就其角色、影響政策的策略進行說明，在獲得菁英理論如何應用於政策制訂過程的大致輪廓後，接著對國民卡政策制訂過程進行說明，並對國民卡方案中各類菁英運用策略進行分析，最後作出結論。 本文研究發現如下：一、國民卡方案的制訂，深受菁英理念之影響；二、社會大眾對國民卡方案制訂之影響有限；三、少數菁英對於政策有重大影響；四、權力由一元轉為多元。 在研究建議方面，本文除對菁英理論作出建議外，對於實務上亦提供相關政策建議，包括：一、政策綠皮書的公布；二、建立完善諮詢制度，善用吸納策略；三、採取漸進策略；四、強化政黨協商，適度滿足各方需求；五、健全資訊政策相關立法。