由於我國對於土地資源的規劃係採取使用分區管制之精神，規範各類土地之使用強度，在產業結構變遷的環境下，透過土地變更使用以調劑土地資源的經濟供給量，已為不可避免之趨勢。在經濟法則之下，各類活動所需用之土地資源，大都經由收益能力相對較低之農業使用土地變更使用而來，即由於經濟發展及各項重大建設計畫之土地需求，農地變更使用之數量持續增加。為此，政府於民國八十四年「農地釋出方案」中提出農地釋出之政策，期以擴大土地使用供給量來平抑房地產價格。 然農地大量釋出政策之影響廣泛，若無法公平合理的管制並改善有關課題，恐將形成變更熱潮、滋生投機炒作及社會不公平等問題。政府為因應農業政策與土地變更回饋符合社會公平之議，對相關土地變更回饋法規作了幾番檢討與修正，但實施成效仍引發不少爭議，對於這種制度上的問題，由於立法政策的形成過程先於制度本身之良窳問題，吾人或許可以從立法形成過程去探究，並分析其對整個土地變更回饋制度變遷的影響。 因此本文擬從新制度經濟學制度變遷理論觀點，先揭示土地變更回饋制度變遷過程之歷史背景，以探討土地變更回饋制度之立法決策過程及制度變遷的過程，俾了解政策及措施是如何決定的？以及影響政策措施良窳的因素為何？並藉以釐清當前土地變更回饋制度的問題，期能提供施政與立法方向之參考。 研究發現土地變更回饋制度在「變更負擔義務」與「變更增值利益回饋」兩個基本理念交錯發展作用下，雖已在國內相關法制中得到確立，惟卻不免造成法規紊亂，以及政府與業者之執行成本、衡量與蒐集訊息成本增加，致制度之運作成本甚高。政府部門在此結構壓力下，遂欲逐步將「變更增值利益回饋」理念下的法規區隔開並回歸土地增值稅制規範之，並配合「行政程序法」之頒布施行釐整法規紊亂情形。然而「農地」變更回饋制度卻因產業結構變動與政府財政結構惡化下等數種因素，形塑了農地變更回饋制度仍維持著「變更增值利益」回饋農業理念之制度路徑，相異於內政部主導之「變更負擔義務」理念的回饋制度政策方向，以致於整個土地變更回饋制度中仍存在著部分理念規範與土地增值稅內涵重疊之情形。最後，改善制度的建議，依理論觀點則宜從制度法制化與資訊透明化之強化，以及加強「充分反映」社會資源結構與「公共選擇程序」的改進等幾個方面來著手。

土地增值稅對土地變更使用產生之不勞利得，並無法立即課取，其課徵時機仍待土地移轉時。基於漲價歸公理念，本文認為短期內宜建立土地變更使用回饋制度，以輔土地增值稅之不足，而回饋制度建立，其核心在於土地變更使用時發展權價值衡量。鑑於國內土地估價制度尚未健全，本研究乃應用土地變更使用後增加之樓地板面積，估算土地變更使用後之發展潛力，並據以研擬農地變更使用增值利益評估模式，進而搜集相關資料以為實證分析。 　　最後經由本研究得到結論與建議如下： 　　一、結論 　　　（一）增值利益回饋，公私間財產權界定應明確，以減少交易成本。 　　　（二）現行土地變更使用義務負擔係基於土地開發衝擊要求付費，亦或因土地變更使用增值要求歸公共享，法令執行上混沌不清，使土地變更使用負擔義務規定紛亂，造成不公平之課題。 　　　（三）由實證案例中，發現農地變更使用，發展權增值幅度很大，在現行制度下，土地所有權人獲益匪淺，有違平均地權之理想。 　　二、建議 　　　（一）土地變更使用等待土地移轉時，方課取其增值利益，時效上可能過緩，基於地利共享原則，宜健全現行漲價歸公制度之相關措施。 　　　（二）漲價歸公與使用者付費本質上並不相同，在變更使用回饋制度設計上宜予以區分，並對現行紛亂之土地變更使用義務負擔規定，加以統合。 　　　（三）農地變更使用增值利益計算上，在短期內建議以樓地板面積為評估依據。