Face à l’échec des fusions volontaires de communes en France, il a été choisi d’encourager massivement leur regroupement à partir de 1999, grâce à la formule déjà ancienne des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. En une quinzaine d’année, l’évolution du cadre juridique et des pratiques de terrain ont permis l’émergence d’un bloc communal à deux niveaux. L’organisation administrative actuelle de ces structures témoigne de la volonté de faire coïncider, à l’échelle intercommunale, bassin de vie et circonscription administrative, afin de constituer de véritables « territoires ». Au cours de la dernière décennie, la possibilité de mutualiser les moyens au sein de chaque bloc communal a également été reconnue par le droit positif. Toutefois, l’analyse des pratiques démontre que cet objectif de complémentarité entre les communes et leur groupement d’appartenance se révèle insuffisant au regard des enjeux actuels, tant démocratiques que financiers. / The failure of voluntary groupings of communes in France has been an incentive to massively promote these groupings since 1999 throughout the longstanding formula of intermunicipal groupings with its own taxing power. In fifteen years, the evolution of the legal framework and local practices have enabled the emergence of a two-tier intermunicipal system. The current administrative organization of these structures displays the will to match the living area with the territorial administrative unit at the scale of the intermunicipal boundaries, in order to create genuine « territories ». During the last decade, the scope and effect to pool resources within the two-tier municipal units have also been recognized by positive law. However, the analysis of local practices shows that this objective of complementarity between the communes and their groupings proves insufficient in view of the current challenges, both democratic and financial.