台灣地區於民國75年11月起全面實施非都市土地使用管制後，逐漸 發現因辦理使用編定當時，缺乏積極性、前瞻性及整體性之規劃，僅以 消極限制民眾自由使用土地之方式來管制，而未有積極性之計畫予以引 導土地之合理及有效使用。又長久以來，隨著經濟快速成長，國人過度 重視經濟利益，卻缺乏對土地資源應有之維護及保育，土地資源遭受到 嚴重衝擊，肇致非都市土地農牧用地違規使用的嚴重問題一直無法有效 解決，亦使得使用管制政策無法落實。此種情形，顯示欠缺有效的使用 管制機制，以及檢查工作執行力不足。緣此，本研究旨在，從非都市土 地農牧用地違規使用問題的衍生，來探討非都市土地農牧用地使用管制 機制之缺失，以及執行檢查工作成效未臻理想之癥結所在，以確定需解 決之問題。並就使用管制所產生的各項問題，研擬解決途徑，以消除使 用管制機制缺失及執行檢查工作不力等問題，進而提升非都市土地農牧 用地使用管制之成效。 故本研究乃參酌國內使用管制相關文獻及內政部地政司提供之違規 使用數據，並藉由全國執行非都市土地使用管制業務之承辦人員，對非 都市土地農牧用地違規使用的實際情況，以及政府相關單位的處理態度 與執行力之看法及意見作實證調查分析。 本研究認為違規使用查處之事權與裁罰標準不一，與違規使用稽查 與取締之執行力不足，以及公所未有專責人員執行違規檢查工作及遭受 民代關說壓力，是造成非都市土地農牧用地使用管制政策未能落實之原 因，另為解決人力及經費不足，可建置使用管制監測系統，而於研究調 查中也發現「農業發展條例」第三十一條修定喪失遏止農地違規使用之 手段。 本研究建議政府以開發許可制指導非都市土地的開發，以提升使用 管制之成效，並增訂設置「農地稽查員」之規定以落實違規使用查處工 作，以及回復「農業發展條例」第三十一條限制違規農地所有權移轉之 規定；另為便利後續管控及處分事宜應建立違規使用案件資料庫，並積 極檢討及調整現行非都市土地使用分區及編定，而於使用管制時應考量 各地區不同之特性及條件並因地制宜，以及慎重思考擬定一套完善非都 市土地農牧用地使用管制機制，並在「國土計畫法」架構下通盤檢討非 都市土地使用管制之機制，如此方能有效落實非都市土地農牧用地使用 管制政策。

非都市土地容許使用制度規範之目的係為促進土地資源之適當合理利用，避免土地遭到不當使用、濫用及誤用，並在加強非都市土地使用管制下，防止土地散漫發展侵蝕優良農田，以及天然資源的保育及杜絕自然災害的發生。惟因台灣著重經濟發展，大量的農地開發與利用，造成農地資源急速破壞，亦使農地轉用情形愈趨嚴重。而一般討論農地流失的原因多以變更開發為面向，但不論是都市計畫內或非都市土地現行的規定，農地均有許多的容許使用項目，而該等容許使用項目未必與農業使用相容，因其仍維持農地之編定，造成有變更使用之實，而無變更使用之名，然卻未有太多之論述探討農地因容許使用而產生之問題及檢討。故本研究特從探討非都市土地農牧用地容許使用執行情形，來檢視容許使用制度對農地所產生之影響。 本研究以「管制政策」理論為立論基礎，闡述為保護農地，政府應以公權力主導非都市土地農牧用地容許使用政策，修正容許使用項目現行法規及制度，建立處罰及獎勵之誘因機制，以貫徹農地保護的政策與管制。本研究並從非都市土地農牧用地容許使用法規修正演變情形及執行現況分析，再經由學者、地政、農業及目的事業主管等機關（單位）問卷調查之彙整，確認非都市土地農牧用地容許使用所造成之課題，本研究復針對各課題研擬其改善對策及配套措施。 本研究針對非都市土地農牧用地容許使用探討之結果，認為農業用地容許使用法規演變，朝向大幅放寬容許使用項目。而容許使用項目規範不當，使得農地流失、零碎及危害國土保育。農牧用地容許使用主管機關權責劃分失衡，造成容許使用以目的事業主管機關為導向。容許使用管制成效不佳，導致農牧用地違規使用情形普遍。且未建立分區分級之容許使用項目，缺乏公平之獎勵誘因機制，農牧用地容許使用制度應再檢討改進。對於上述之課題，本研究提出宜依各使用分區劃設目的調整容許使用項目，以保護優良農地。變更主管機關為農業機關，同時制訂一體適用之審查法令。落實違規使用取締，強化非都市土地農牧用地容許使用管制。並依照管制程度賦予獎勵誘因，以符合社會之公平正義等之建議，以供政府未來執行非都市土地農牧用地容許使用政策及修法之參考。 關鍵字：農牧用地、容許使用項目、非都市土地容許使用管制

近年來為配合重大建設之開發如設置科學園區、國立大學分部設校計畫等土地開發，政府機關多按區域計畫法第15條之2規定以申請開發許可方式辦理農地之變更使用。於是大批農地變更為建築用地、工業用地或特定目的事業用地使用之情形屢見不鮮。如此大型之開發案雖經整體規劃，但規劃過程中僅考量開發案基地內本身之條件，卻忽視對週遭之環境或相關計畫之協調與整合，以致於不僅造成農地大量流失外，亦對整體環境品質之維護造成嚴重影響。 目前非都市土地開發管理在實務操作的面向上，似呈現開發許可制度並未考慮區域計畫精神、制度設計未考慮層級、各層級計畫之間的指導或承接關係普遍存在欠缺適當的聯繫機制、個案變更審議過程中未與國土規劃相連結且易受到政治影響、涉及變更農地使用時僅針對個案審議未考量是否影響周邊環境、農業主管機關對於優良農地保護及審查機制不足、開發方式太縱容個案開發許可、僅有量之需求但無質之要求、民眾事先參與之管道欠缺等之缺點，均有待探討謀求解決之道。 本文以土地使用計畫審議之合理性為主軸，應用永續發展中環境、經濟和公平（environment, economy, and equity）三個E之概念與區域計畫法第15條之2於國土利用係屬適當而合理之原則，探討開發許可中，農牧用地變更審議之規範與執行情形及民眾參與之方式，並藉由對專家學者、當地居民、公部門與相關組織之深入訪談及個案綜合分析結果，加以檢視與研討，確認目前非都市土地農牧用地變更審議執行上遭遇之課題，最後針對各課題研提改善策略與配套措施，以供政府未來執行非都市土地農牧用地變更審議政策之參考，期能達到農地環境資源合理利用之目標。 / In recent years, for co-operating the development of significant construction, like establishment of science parks, the national university branch and so on, the Government applies for the development permission to change the farmland use according to article 15-2 in Regional Plan Act. Large quantities of farmland are often changed to construction land, industry land or special-purpose land. So large-scale land development cases are planned comprehensively, and conditions of developed land base are considered in the planning process. Actually, the coordination and conformity to the environment or related plan are neglected. This not only causes the massive lost farmland, but also influences maintenance of the overall environment quality seriously. At present, in the non-urban land development management in the practice operation, the spirit of regional plan is not considered in the development permission institution. The Government do not considered the levels in the institution design. It is short of the suitable link mechanism in the instruction or continuation between plans in various levels. In the examination process of land-change cases, the cases are not linked to the national land planning, and easily influenced by the political power. When involving the farmland conversion, only the case itself is examined, but the effects on the peripheral environment are not considered. The agricultural agency lacks the superior farmland protection and examination mechanism. In the development way, the Government too tolerates the case development permission, and only has demand of the quantity without request for the quality. Besides, public participation prior to examination process is lacked. Above shortcomings should be discussed and solved. This article takes the rationality of land use plan examination as the main axle. It applies the concepts of three Es including environment, economy, and equity in the sustainable development, and adopts the principle of suitable and reasonable national land use in article 15-2 in Regional Plan Act. It discusses the standards and the situations of examination in agricultural land conversion, and the way of public participation in development permission. According to the in-depth Interviews of experts, local residents, the government agency and related organization and the results of cases study, it inspects and confirms present layout problems of examination in agricultural land conversion of non-urban land. Finally, it proposes the improvement strategies and the coordinated measures for various problems to offer references to the governmental policy in the future for achieving the goal of the reasonable use of farmland environment resources.