一、住宅問題之重要性： 住宅問題是社會与經濟互為因果之綜合性問題。住宅缺乏，在社會方面可以削弱一般國民之體力與抵抗力，可以促使危險疾病之發生與傳染，可以葬送良風美俗與人心之和平，可以束縛思想之發展。在經濟方面，住宅問題，可以削減人類體力與工作熱誠，危害個人與國家經濟之進步，以及一般國民之福利。 二、臺灣住宅問題不易解決，綜有四個因素： （一）社會因素： 1.以民國五十七年為例，臺灣人口自然增值率為百分之二•三八，較同期日本之一•二六％，荷蘭之一•０四％，美國之０•七八％，英國之０•五二％，法國之０•五八％均高。 2.臺灣每年人口約增加三十餘萬人，如每戶平均以五口估計，則每年需增建住宅六萬餘戶，而每年實際興建之戶數，遠在此數之下。 3.臺灣由於工商業之快速發展，鄉間人口向都市集結之速度非常驚人，益增都市房荒之嚴重性。 （二）經濟因素： 1.從家庭經濟觀點看：一般國民所得低，可用住宅之費用比例不高，而房屋售價與租金均相當昂貴，因之，一般中低收入階層無法改善居住環境，不得不在原有狹隘住屋擁擠，或到處搭建違章建築。 2.從國家經濟觀點看：以往由於興建住宅被視為非生產性之社會福利措施，故歷年來用於興建住宅之資金僅為國民生產毛額百分之三以下，在國家經濟事業中所佔之地位，极為低落。 （三）政治因素： 1.共匪竊據大陸後，數十萬軍民追隨政府播遷來台，原有住宅不敷住用，居住問題頓形嚴重。 2.政府處理住宅問題是在問題發生之後，而非計劃在先，故住宅政策缺乏完整性，法規宥於片面性與局部性。 （四）自然因素： 地震、颱風、及洪水為台灣三大天然災害，每年遭此天然災害損毀之房屋，為數甚多，是為台灣住宅缺之一特殊原因。 三、台灣地區每年住宅需要量之估計： （一）因人口增加而需提供之住宅： 六○、○○○戶。 （二）因戶量縮減而需提供之住宅： 八、○○○戶。 （三）因災害損毀而需補建之住宅： 三○、○○○戶。 （四）因折舊廢棄而需補充之住宅： 三六、○○○戶。 合計 一三四、○○○戶。 亦即每年每千人應興建住宅九•二戶。 四、臺灣地區五十九年底住宅不敷數量之推計： （一）五十九年底人口總數為一四、七○○、○○○人。 （二）每人居住面積平均約為八•一五平方公尺。 （三）每人標準居住面積平均為十二•八平方公尺。 （四）為提高每人平均居住面積所需之住宅為一、○五○、○○○戶。 （五）為清除違章建築所需興建之住宅約一○○、○○○戶。 合計：一、一五○、○○○戶。 五、住宅供給狀況： （一）五十九年底之現有住宅數量：根據戶口及住宅普查抽樣調查初步統計結果，臺灣地區共有住宅二、五五五、二二八居住單位。其中臺灣省有二、二○一、二二三居住單位，臺北巿有三五四四、○○五居住單位。平均每戶居住面積為四五•六○平方公尺，每戶房間數為三•四間。 （二）一般住宅供給狀況：臺灣省自民國五十年至五十九年十月間，在都巿計劃地區內新建房屋之總數為二五、一八○、四二三平方公尺，如以六十六平方公尺（二○坪）計算，則共興建住宅三八一、五二一戶，平均每年興建三八、一五二戶臺北巿自五十九年一月至六十年三月間，所興建之住宅為一、三九九、二○三平方公尺，約二一、二○○戶。 （三）國民住宅供給狀況：臺灣地區自民國四十四年至六十年元月底止。 共計興建國民住宅九○、二三三戶，貸款總額為新臺幣二、六六六、一八五、○六七元，平均每年興建五、六四○戶，每年貸款新臺幣一六六、六三六、五六六元。 六、住宅標準低落： 根據民國五十五年住宅普查之統計資料顯示，臺灣地區之居住情況見左： （一）平均每戶家庭人口數為五•九一人。 （二）平均每居住單位房間數為三•一五間。 （三）平均每居住單位房間面積為四一•九六平方公尺。 （四）平均每人居住面積為七•一四平方公尺。 （五）平均每房間居住人數為一•八七人。 七、住宅資金籌措困難： （一）就投資觀點言：臺灣資本缺乏，短期高利借款需要甚急，因民間多圖近利，故對住宅以外之投資較有吸引力，對長期低利投資不感興趣。 （二）就安全觀點言：臺灣尚未建立以政府為後盾之貸款保證保險制度，故銀行業基於安全理由，不輕易貸款。 （三）就功利觀點言：住宅貸款期限長達十五年以上，使一般金融機構有通貨膨脹之顧慮。 （四）就法令觀點言，現行法令對於不歸還住宅貸款者，不易強制執行。 八、住宅用地普遍缺乏： （一）土地供求失調。 （二）土地價格高昂。 （三）土地利用不能有效管制。 （四）建地取得法之欠週。 （五）濫行禁建。 九、現行有關住宅法規，不能適應全盤需要： 由於缺乏母法依據，現行有關住宅之法規，零亂散陳，不但易滋紛擾，且其效力宥於局部性，其內容約束性多於建設性，已難適應多目標住宅建設之需要。 十、缺乏強而有力之住宅專管機構： 我國辦理國民住宅之機構，自四十八年起移由臺灣省政府接辦，而臺灣省辦理此項業務之機關，分散於社會、財政、地政、建設、物質、林務、土地銀行等單位，本位主義，積重難返，縱橫連繫，協調費時，影響行效政率殊甚。又各縣巿國民住宅興建委員會，另屬臨時組織，其工作人員多為調兼或臨時雇用者，對此項繁重業務自難有效推展。 十一、都巿違章建築問題嚴重： 根據五十三年調查，臺灣地區之違建戶總數超過十萬戶，其中僅臺北巿即有五三、○○○間，其人口約三十萬人，佔當時全巿人口之四分之一；高雄巿約有一三、○○○戶，人口約五萬人，佔全巿人口之十一分之一。在臺北巿違建中，妨害都巿計劃者二九、○○○間，妨礙公共交通者約九、○○○間；七一•三％是侵佔公有土地，五•七％是侵佔他人私有土地，二三％是私有土地上之違建。 十二、解決住宅問題之對策： （一）糾正以往住宅建設為非生產性投資之不當觀念。 （二）配合時代需要，儘速完成住宅法之立法程序。 （三）預測人口發展趨勢，訂頒住宅興建計劃。 （四）開闢財源，廣籌住宅資金。 （五）戢止地價上漲，嚴防土地投機，有助建地取得。 （六）簡化住宅糾紛處理程序，加強住宅產權保障。 （七）發展製造標準建材工業，獎勵生產標準建材。 （八）研究建屋新技術，促進房屋工業化。 （九）開闢新社區，疏散都巿人口，減輕房荒壓力。 （十）減輕房地之稅負，鼓勵民間大量興建住宅。 （十一）設置獨立專管機構，強化機關組織。 （十二）加強處理違章建築，改善居住環境。

為取得公共工程用地，如被徵收土地上存有土地改良物，即得依據土地法第215條或土地徵收條例第5條規定一併徵收土地及土地改良物。惟早期政府因規範有公共設施保留地取得期限，且因宥於政府財政困難、避免民眾抗爭或短期內尚無用地實際使用需求等因素，致使各地方政府大量依都市計畫規劃內容先行取得公共設施用地，而未同時徵收土地改良物；此外，又因我國土地法規，對違章建築因認不屬徵收補償之課題，並不在補償之列，故僅規範有合法建物之徵收補償等相關事宜。惟各公共工程用地上既成建物並非僅有合法建物，甚至大多係屬違章建築，如對違章建築不予補償，於辦理用地取得作業時，各地方政府往往遭遇違章建築所有權人激烈抗爭，嚴重影響興辦公共工程計畫與預算執行；且實際進行拆遷作業時，如無法同時處理合法建物及違章建築問題，勢必重複浪費行政資源；另合法建物及違章建築兩者如有取得時程之落差，除將造成丈量及拆除作業時執行之困難，亦容易因空屋閒置過久而引發環境及治安等其他社會問題。是以，在前述時代背景及實務需求等因素之影響下，各地方政府基於順利拆遷違章建築，避免民眾抗爭、配合公共工程興辦時程暨政策考量等因素，實務上漸漸有將徵收土地及土地改良物兩者分開辦理，並大都另行訂定地方法規或自治條例辦理地上建物取得及拆遷作業，而不優先適用土地徵收條例之規定。 　　在前述時空背景下，臺北市政府亦訂有「臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償及違章建築處理辦法」及「臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理安置應行注意事項」等相關法規，作為地上建物拆遷補償及安置之辦理依據及標準。惟臺北市前述規定與中央法規內容多有不一致之情形，諸如臺北市對合法建物拆遷補償內容，相較於土地徵收條例之規定，除遷移費、營業損失補償費及農作改良物補償費規定內容多有所差異外，尚額外增加自行拆遷獎勵金及安置措施等項目。而就合法建物補償費、遷移費、營業損失補償費及農作改良物補償費等項目部分，所有權人如配合臺北市拆遷處理辦法規定內容辦理拆遷補償，則因其非屬徵收，故尚未有牴觸土地徵收條例問題。惟如合法建物所有權人拒絕配合拆遷補償時，則將進入徵收程序，並依土地徵收條例等相關規定辦理建物徵收。然因臺北市拆遷處理辦法與土地徵收條例相關規定，均規範有建物補償費、遷移費、營業損失補償費及農作改良物補償費，且臺北市徵收補償所採行之各項費用計算標準，亦係採臺北市拆遷處理辦法同樣基準，則臺北市拆遷處理辦法規定補償內容，將有牴觸土地徵收條例等相關規定之問題存在。例如，土地徵收條例並未對營業損失補償費之核給條件，規範有時間限制，惟臺北市拆遷處理辦法卻規定：「建築物作營業使用，在拆遷公告『2個月』前，領有工廠登記證或營業執照或持有繳納營業稅據正式營業者……」，增加了時間限制，始得領取營業補助費，則究否有無違背法令？而當臺北市政府所屬用地機關改依土地徵收條例辦理徵收時，合法建物所有權人得否主張「平等原則」而請求依臺北市拆遷處理辦法規定發給自動拆遷獎勵金等補償？ 　　另臺北市上開處理辦法第31條及第32條規定，需地機關與合法建物所有權人達成協議，如該所權人未於通知限期內具領者，發放機關得再限期通知一次，仍不具領者，提存法院後，即逕行拆除。惟依前述處理辦法執行之地上建物拆遷，實際上並未進入徵收程序，並非屬剝奪建物所有權之情形。而建物所有權人縱使簽具協議書或同意書，該建物所有權人亦非不得對領取之補償費有所爭執，則其於未取得建物產權前，即逕予拆除之作法究否妥適？此外，該處理辦法未給予拆遷戶陳述意見之機會，究否亦有違「正當法律程序」之原則？ 　　除前述合法建物之問題外，觀臺北市拆遷處理辦法規定，對合法建物及違章建築之建物補償費規定內容截然不同，除對違章建築以「違章建築拆遷處理費」稱之外，其發給之補償標準亦大不相同。惟我國憲法第15條明定人民基本權利應予以保障，行政機關基於公益目的，合法實施公權力，致人民之生命、身體或財產遭受損失時，倘該損失構成「特別犧牲」，自應由國家給予合理之補償，始符合公負擔平等原則及憲法對基本權利之尊重與維護。而拆除「合法建物」與「違章建築」均屬剝奪人民之私有財產，則違章建築究否即不在徵收之列？對此，學者間見解仍有爭議，似尚未有定論，是以，就違章建築是否屬徵收範疇值得進一步探討。又縱使不在徵收之列，違章建築究否即不在我國損失補償體系之範疇內？亦仍有討論空間。又臺北市拆遷處理辦法對合法建物及違章建築之建物補償內容並不一致，兩者間之區分認定，嚴重影響當事人之權益。依臺北市現行對違章建築之認定，臺北市改制前行政區內屬民國35年10月1日以後建築之建物，倘無法提出合法建物證明文件即認定為違章建築。惟國內有學者指出：「……據臺北市政府建設局、工務局、法規會之解釋，雖建築法早於民國27年公布實行，但國民政府於民國38年播遷來臺後，需對於臺灣之土地全面重新丈量、規劃，因而遲至民國53年，建築法方得以施行。職是，民國52年以前就已存在之建築物並不受到建築法之溯及適用，故是否適宜稱之為『違章建築』恐有待商榷。……民國52年以前已存在，然並不符合嗣後實施之建築法規定：基於『法律不溯及既往』原則，此類建築物乃屬合法之建築。若基於公益理由予以拆除，而造成人民財產權之特別犧牲，自應給予損失補償，並無疑義。」，則舊有違章建築是否非為違章建築，而應視為合法建物？ 　　茲因臺北市舉辦公共工程拆遷地上建物遵循之拆遷處理辦法仍存在著許多值得探討之課題。所以本文試圖就臺北市拆遷處理辦法規定之合法建物及違章建築補償內容、拆遷程序未給予拆遷戶陳述意見及改依土地徵收條例辦理徵收時，拆遷人得否要求依臺北市拆遷處理辦法規定領取自動拆遷獎勵金等問題，分別以「財產權內涵及損失補償理論」、「正當法律程序原則」及「平等原則」進行檢視。檢討結果發現臺北市現行作法仍存有許多問題，諸如臺北市拆遷補償辦法第31條及第32條規定用地機關與合法建物所有權人達成協議，如該所權人之補償費經限期兩次具領者，逾期仍不具領時，於提存法院後，即逕行拆除之執行過程仍有待改進；於拆遷前，理應給予拆遷合法建物所有權人及利害關係人陳述意見之機會，始合乎憲法正當法律程序之要求；臺北市政府為辦理公共工程拆遷合法建物補償，自行制定其辦理建築改良物徵收補償費、農作改良物徵收補償費及土地徵收遷移費查估之依據，則有適法問題存在；臺北市拆遷處理辦法規範營業補助費增加「公告2個月前」之限制，亦屬不當，實應予以檢討改進；臺北市拆遷處理辦法對「舊有違章建築」及「違章建築」核給違章建築處理費，因其非有中央之法律依據，或者為法律之授權訂定，則最少應以自治條例規範，否則有違「法律保留原則」；臺北市拆遷處理辦法規定必須配合於限期內「自行拆除」之自動拆遷獎勵金發給要件，與實務上僅需騰空點交，法令規定與實務執行上存有落差等。而針對上開所列問題，為避免該等問題之產生，本文提出之建議如下： 一、臺北市政府所屬用地機關於執行拆遷作業程序時，應將自願接受執行之約定條款納入切結書等文件中，並報經市長認可，始可於用地機關與合法建物所有權人達成協議，而該所權人之補償費逾期仍不具領，並完成提存法院時，據以執行逕行拆除工作。 二、為合乎憲法正當法律程序之要求，臺北市政府所屬用地機關於拆遷前，理應給予拆遷合法建物所有權人及利害關係人陳述意見之機會。 三、針對臺北市拆遷處理辦法規定補償內容中有牴觸土地徵收條例等相關規定之疑慮部份，諸如人口搬遷補助費核給條件之放寬、營業補助費核給條件增加「公告2個月前」之限制等，應於制定「臺北市政府舉辦公共工程拆遷補償處理及安置自治條例」時，一併予以檢討修正。 四、為符合法律保留原則，臺北市政府應儘速制定「臺北市政府舉辦公共工程拆遷補償處理及安置自治條例」，俾為違章建築處理費核給之依據。 五、臺北市政府於制定「臺北市政府舉辦公共工程拆遷補償處理及安置自治條例」時，應將自動拆遷獎勵金發給條件修正為「騰空點交」，而無須自行拆除，以符實際。