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民初建立法治國的實踐--以平政院裁決為中心

回顧國內學界,有關於平政院或其裁決案的研究極為少見。有者亦多屬負面評價,例如在少數早期的研究文獻中,陳顧遠氏謂:「平政院設於北平豐盛胡同,內分三庭,是一個清閒機構,每年所收的案子不到十件,各方對其地位都不重視....平政院便有了一個眾人皆知的黑名----貧政院。」學者吳庚氏謂平政院:「此種不中不西的體制,其實際運用的情形,並不理想。」「此一制度在當時政治局勢及社會環境之下,未曾發揮功能,僅屬聊備一格而已。」有關平政院的運作或裁判事實為何,則不見有何深入探究。
另外一面,學者林紀東氏研究清末民初中國法制現代化,在比較民國初年新舊二行政訴訟法(民國三年七月二十日公布者與民國二十一年十一月十七日公布者)後指出,現行的修正前行政訴訟法乃受到民國初年的行政訴訟法的影響。民國初年的行政訴訟法,就當時的情形而言,甚至有許多進步的規定。
為何會有上述二種不同見解?論者對於平政院負面的評價,推究其原因,應與平政院當時的政治環境有關。本文以為,上述對平政院的疑問,應就其裁決案觀察,方得論斷。
《臨時約法》第一條規定:中華民國,由中華人民組織之。第二條規定:中華民國之主權,屬於國民全體。宣示了中華民國應該是一個民主共和國,這也是清末革命派人士所企求建立的國家形態。本文試圖從平政院的裁決案出發,以「建立法治國」為主軸,對民初「民主共和國」實踐的情形進行分析。
本文就平政院裁決案予以類型化,分析平政院審理的實態。發現民國初年,在無法律規定下的行政,行政雖獲得較諸裁量、判斷餘地為大的自由。不過,在法律根本未有規定的情況下,是否即表示行政官署享有廣泛裁量權?從平政院有關行政裁量權的審理結果觀察,答案未必盡然。
平政院最大不足之處,乃在對命令、法律的合法性及合憲性審查之不足。依臨時大總統於元年三月十一日,下令宣告暫行援用前清法律云:「現在民國法律未經議定頒布,所有從前施行之法律及新刑律除與民國國體牴觸各條應失效力外,餘均暫行援用,以資遵守。」此一大總統令,雖然使得法院取得審理依據。從本文第三、四章的分析顯示,平政院的審理法源依據,乃立基於一種假定,假定「法律乃主權者的命令」。準此,不難說明為何在裁決案裡,處處可見「呈准」、「成例」、「草案」、甚至是「省法規」作為審理的依據。惟自始而終,卻未見平政院反對見解。
行政權是一個獨立的國家權力,行政權擁有其自身之任務、其獨立之正當
性,以及其自身之手段及程序,以履行其法定任務。若癱瘓行政權的結局產生,固有不妥,法治國家的原則中並不促成行政的癱瘓。但是,從另外一個角度而論,國家權力的控制亦是十分重要,權力控制可以改善國家的決定行為,透過司法審查,能促使權力控制的功能乃係依法令標準而行。民國初年,雖然基本法制、各家見解均肯定公益概念得為限制人民基本權利,但從本文分析顯示,透過一般法律原則概念的作用,平政院相當程度的發揮了權力控制的功能,至少難謂「駁回法院」。
中華民族是一個古老的民族,有悠久的歷史文化,要一旦改弦更張,來適應新法律所創造的一切,當然不是一蹴可及的事。不論從歷史法學派或社會法學派,許多法律,不能發揮真正法的效力,就是因為沒有在人心上建立穩固的基礎。這種現象,不獨在中國存在,在其他國家亦在所難免,尤其在社會動蕩急劇之際,更不足為怪。以此而論平政院裁決案,其審理案件數量或裁決品質,容有不足。惟平政院的努力與成果,應得正視。

● 關鍵詞:
平政院、法治國、行政裁量權、一般法律原則概念、裁決、民國初年、臨時約法、行政救濟、行政訴訟法、行政法院、平政院編制令

Identiferoai:union.ndltd.org:CHENGCHI/G0086651037
Creators張熖輝
Publisher國立政治大學
Source SetsNational Chengchi University Libraries
Language中文
Detected LanguageUnknown
Typetext
RightsCopyright © nccu library on behalf of the copyright holders

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