財政為庶政之母，租稅為財政之基。納稅為我國憲法所規定，人民三大基本義務之一 ，納稅問題在人民日常生活中扮演著極重要的角色。然而租稅的課徵處分，係屬定期 性、普及性及大量性的集中作成，錯誤在所難免，故租稅行政救濟制度乃成為現代法 治國家不可或缺之制度。現今我國租稅行政救濟制度未盡完善，司法院大法官會議於 七十七年四月二十二日作成二二四號解釋，明確表示稅捐稽徵法中有關復查規定違憲 ，認定與憲法所揭櫫保障人民訴願、訢訟權及貫徹課稅公平性的原則相悖。大法官會 議此一解釋更凸顯當前租稅行政救濟問題的存在。基於上述理由，本文擬就現行租稅 行政救濟制度問題予以研析並提出意見，以供參考。 本文共分六章，各章內容如下： 第一章「緒論」：就本文的研究動機與目的、研究方法與限制加以說明。 第二章「租稅行政救濟理論分析」：對租稅行政救濟的意義及特性、理論基礎及功能 、方法與類型作一般性之探討。 第三章「各國租稅救濟制度」：分別就美、日、西德三國之租稅救濟制度作一簡述， 藉資參考，提供借鏡。 第四章「租稅行政救濟制度之沿革及現況分析」：就我國現行租稅行政救濟制度之發 展及現況加以分析，俾於檢討現行制度問題前，能對制度之現況有一完整之輪廓與認 識。 第五章「我國現行租稅行政救濟制度之缺失檢討」：將現行制度有關問題，分別逐一 加以檢討分析，並就所及，提出改進意見。 第六章「結論」：說明本文研究發現、檢討、展望和建議。 本文研究結果得知，應從兩方面著手，首須修改有關法令，並借鏡各國救濟制度之優 點，重新調整現行救濟程序，其次是加強行政人員依法行政的信念，始能充分發揮行 政救濟的功能，確保納稅人的權益。

土地徵收，是國家為公共需要或公共用途之目的，基於國家高權之運作，依法定程序，強制取得私人土地權利，並給予適當的補償之行政行為。由於土地徵收係對於私有財產權之合法侵犯，就我國憲法第15條規定，人民財產權應予以保障之意旨，土地徵收須有嚴謹的構成要件，其中包括土地徵收必須給予合理補償。以往土地徵收的補償標準散見於相關法規，且並不一致，常引發相關爭議，為齊一土地徵收程序及補償標準，以保障人民財產權，遂於89年2月2日制定公布土地徵收條例。縱然現行土地徵收補償標準已然統一，惟土地徵收地價補償之爭訟案件仍層出不窮，不僅造成土地徵收作業行政業務的加重；亦令人質疑人民財產權有無受到保障。由憲法保障人民財產權意旨而論，關於土地徵收之地價補償問題，一方面在於土地徵收地價補償標準是否合理；另一方面則著重於財產權的程序性保障。本文係著重在土地徵收地價補償行政救濟程序問題之探討。 為探討現行土地徵收地價補償行政救濟的相關問題，首先，從財產權的程序性保障觀點出發，檢視土地權利關係人因土地徵收而財產權受到侵害時，是否有公平、合理的途徑以供其主張，而獲得救濟之權利。其次，從實務上行政法院對地價補償行政救濟程序之見解予以分析，釐清相關爭議問題。此外，就土地徵收條例修正草案有關修正行政救濟程序之規定部份，是否已就現行規定之缺失予以改進，或另產生其他相關爭議問題，本文進一步檢討分析，提供作為未來修法方向之參考。 本研究發現，在土地徵收行政救濟案件中，有關異議程序有特別的規定，而不同於其他案件。然對於「異議程序」是否為提起訴願前之先行程序？查行政法院所受理之徵收補償案件，有經異議、訴願程序而提起行政訴訟者，亦有不經異議程序而逕提起訴願、行政訴訟者，甚至有同時提出異議、訴願者，實務上即有多種不同的見解，造成土地權利關係人行政救濟上的困難。有關地價補償行政救濟程序規定之問題，係因相關法令規定上之疏漏所致，而行政機關之作業規定亦未予以釐清，以致學者、行政法院均有不同見解，造成行政救濟現況的混亂。

大陸行政復議制度（相當於台灣訴願制度），起源於二十世紀五十年代初，1950年公布的《財政部置財政檢查機構辦法》、《稅務復議委員會組織通則》，1951年公布的《中華人民共和國暫行海關法》等。六十年代中期至七十年代末，由於受到大陸所稱“左”思想的干擾和“法律虛無主義”的影響，特別是文革十年動亂對社會法制的破壞，致行政復議制度亦處於停滯狀態。直至1978年中共十一屆三中全會後，法制建設始重新步入正軌，從而有關行政復議的法律、法規日益增多，如1980年頒布的《中外合資企業所得稅法》和《個人所得稅法》等。 　　據統計，到一九九○年十二月為止，中共已有一百多個法律和法規內就行政復議有所規定，這些規定立法技術日趨成熟，對有效地解決行政爭議，加強行政機關自身監督，發揮了積極作用。但由於缺乏一部對行政復議活動進行系統規範的法律，以致有關行政復議的基本原則、行政復議的受案範圍、行政復議的管轄、行政復議的程序及其法律責任等，都没有作出統一的規定。 　　一九八九年四月四日，中共通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，並於一九九○年十月一日起正式實施。同時為了適應和配合《行政訴訟法》的施行，在中共認為制定行政復議法時機尚不成熟的情況下，於一九九○年十二月二十四日，其國務院頒布了《行政復議條例》，並於一九九一年一月一日起施行。《行政復議條例》的頒布實施，為大陸行政復議活動的發展提供了法律依據和保障，改變了中共行政復議立法的分散和不協調的狀況。但在先前八年多的行政復議實踐中，也反映出不少問題，例如：(1)行政復議的範圍較窄。 (2)對申請人的限制過多。(3)舉證責任不明確。 (4)行政復議機關及人員法律責任不完善。為了進一步完善行政復議制度，充分發揮其在監督行政機關依法行使職權，保護人民權益，中共總結《行政復議條例》實施多年經驗的基礎上，於一九九九年四月二十九日通過了《中華人民共和國行政復議法》。 　　《行政復議法》共七章四十三條，與《行政復議條例》相比，有以下幾點的突破和發展：(1)擴大了行政復議的範圍。(2)將部分抽象行政行為納入到復議的範圍中。(3)更加體現便民原則。 (4)擴大了相對人對復議管轄的自由選擇權。(5)確立了行政復議的證據制度。(6)完善了行政復議的法律責任。

於現今給付行政理念高唱入雲的時代，行政之機能與所涉及之領域隨之擴大，遂承擔諸多現實社會福祉之任務，而為確保行政之公正，以保障國民的權利，僅憑行政實體法，尚有未逮。而現代法治國家中所關注之焦點，乃集中於確立公正的行政程序上，如奧地利於一九二五年，美國於一九四六年，德國於一九七六年陸續制訂行政程序法，而鄰邦日本亦於一九九三年完成制定行政程序法的工作，故今日行政程序法之頒佈，成為戰後行政法學上之一股趨勢。另關於行政程序法之研究，亦為各國行政法學界之重大課題。 我國為因應此種行政程序法立法運動的趨勢，政府約在十餘年以前，即開始著手推動行政程序法草案的研擬工作，先後在民國六十三年及民國七十年由行政院研究發展考核委員會委託國立台灣大學林紀東教授組成專案小組進行比較研究，先後完成「各國行政程序法比較研究」及「我國行政程序法之研究」兩篇研究報告，為我國將來行政程序法典化奠定了良好的基礎。嗣後，行政院經濟建設委員會健全經社法規工作小組，於民國七十八年委託國立台灣大學法律學研究所進行行政程序法的專題研究，於民國七十九年十二月提出「行政程序法草案」研究報告。但上述兩種草案並未為政府所採用，而最後由法務部經過多年研擬於八十四年三月完成該部的「行政程序法草案」，報經行政院會通過後，送請立法院審議中。不過，有值 得吾人注意者，即近年來，國內、外行政程序法的發展已有大幅改變，加上國內自解嚴以來，社會快速變動，人民權利意識抬頭後，便衍生出許多社會問題，如勞工、環保等問題，而此等社會問題的解決方式，實有賴於行政機關具備健全的行政程序，為能澈底瞭解目前國內、外行政程序發展趨勢，並制定一套切合當前社會需要的行政程序法，故仍有針對行政程序法的相關問題加以探索的必要。 我國近年來已開始著手行政程序法草案的研擬工作，以因應國內、外行政程序法立法運動的發展趨勢，並希望藉此能制定一套切合當前社會需要的行政程序法。加上政府目前正積極推動以「發展台灣成為亞太營運中心計畫」為重心的國家建設，並列入行政院年度施政方針。因此，為有效達成行政革新及再造政府的目標，政府對行政程序法立法工作甚為重視，法務部已完成行政程序法草案的擬定，經行政院會通過後，業已送請立法院審議中，希望早日能夠完成立法程序。綜上所述，本論文主要內容分為七章二十九節，茲就各章要點分述如下： 第一章為緒論，係說明為因應國內、外行政程序法的制定趨勢，必須就行政程序法相關問題加以探討分析。說明本論文的研究動機係因鑑於戰後各民主國家，均甚重視行政程序法典化的發展趨勢，故認為有針對行政程程序法的相關問題加以探討的必要；又本論文的研究目的，係以整體觀點作一思考構想方向，希望經由前述研究流程之後，能夠提出有關健全行政程程序法的構想籃本。 第二章為行政程序法的基本概念，首先論述其意涵所在，及此種法制在一般民主國家所應發揮的實際功能，其次就行政程程序法與行政救濟制度兩者相互關係加以探討。 第三章為行政程序法的法理基礎與制定問題，用以說明行政程序法的基本理念與立法原則及其重要性，並論制定此項法典所面臨的困難問題。 第四章為外國行政程序法的發展，係以美國、日本及德國等三國為例，分析說明其行政程序法制定過程及內涵，並探討各國行政程序法共同的發展趨勢，以供我國行政程序法制定與施行的借鏡。 第五章為扼要說明我國行政程序法草案的研擬過程，並比較各時期所研擬草案的內容。 最後一章為結論，係以上述外國制定行政程序法的經驗與法理基礎作為探討的根據，陳述所獲得各項發現與心得，藉以對我國行政程序法的制定提供有關建議，希望有助於草案內容缺失的補充修正，並作為日後立法與執行時的參考。此外，筆者尚嘗試將本論文的研究心得予以具體化，擬定為一項符合法理原則與客觀標準的行政程序法草案，藉此顯示一部完備的行政程序法典所應具備的內容，並可供作政府草案版本比較的借鏡。 第一章 緒論 1 第一節 研究的動機與目的 1 第二節 研究分析架構 3 第三節 研究方法與限制 8 第二章 行政程序法的基本概念 11 第一節 行政程序法的意涵 12 第二節 行政程序法的功能 14 第三節 相關名詞界定 19 第四節 行政程序法與行政救濟制度關係 32 第五節 本章結語 37 第三章 行政程序法的法理基礎與制定問題 39 第一節 制定行政程序法的必要性 39 第二節 行政程序法的立法原則 42 第三節 行政程序法典化有待克服的困難 51 第四節 本章結語 53 第四章 德、美、日等三國行政程序法的發展?56 第一節 德國聯邦行政程序法概述???????????56 第二節 美國行政程序法概述???????????????65 第三節 日本行政程序法概述???????????????82 第四節 主要國家行政程序法的共同趨勢?????91 第五節 本章結語??????????????????????????93 第五章我國行政程序法草案的立法過程與檢討96 第一節 立法背景與緣起???????????????????96 第二節 行政程序法草案的研擬過程?????????96 第三節 各種版本的比較分析??????????????123 第四節 本章結語?????????????????????????131 第七章 結論??????????????????????????????133 第一節 研究發現?????????????????????????133 第二節 建議與檢討???????????????????????135 第三節 建構完整行政程序法的思維????????137

租稅係國家為充裕財政收入，對人民財產所實施之強制移轉。租稅行政本質上係侵害行政，租稅之徵收係對人民財產權之侵害，因此租稅行政除事前之法律保留外，租稅之核課與徵收程序，亦應遵守正當法律程序。當納稅人之權益受到稽徵機關不法侵害時，制度上應提供完整無缺漏之救濟制度。 本文擬以租稅之爭議處理及行政救濟程序為研究課題，透過學理論證，解決目前稽徵實務運作上之疑義，並嘗試建立可操作之稅務行政救濟措施，作為主要研究課題。 由於稅務行政救濟源自於租稅行政處分之違法或不當，因此本文探討之範圍以租稅行政程序為起點。繼而討論課稅爭議之和解機制，包含核課處分作成前之協談機制及行政救濟階段之和解實務。進而討論行政訴訟及其先行程序，從復查、訴願、行政訴訟制度依序討論。最末探討逾一般救濟期間之救濟途徑。

依據世界貿易組織（WTO）估計，各國政府部門採購規模約占有其國家國內生產毛額 GDP的10﹪－15﹪，目前兩岸政府採購規模於陸續實施「政府採購法」之後，我國政府採購總額迄至2005年單一年度已達到5595億元，中國政府採購規模增加趨勢更為驚人，依初期試辦之政府採購暫行管理辦法規定等試點辦理之政府採購規模於1998年僅達31億元人民幣，至2003年其「政府採購法」實施後政府採購範圍和規模迅速擴大，迄至2005年中國政府採購規模已高達2927.6億元，但占其全國GDP的比重仍僅有1.6%。對於我國廠商而言，中國此一快速成長中之經濟體，其政府採購市場相對較無語言和文化之障礙，如能熟悉中國的政府採購機制，其政府採購市場可謂是台灣廠商可及性最高的大餅。從而將海峽兩岸政府採購招標階段之各種爭議類型與特有之行政救濟處理機制放在同一個制度平台上作比較，對於台灣廠商在參與國內政府採購或前進中國政府採購市場都將有更實際的幫助。 我國政府採購法係於1998年5月27日公布並於1999年5月27日正式實施，實施七年多以來，已發生之政府採購招標階段爭議截至2005年12月底止，僅行政院公共工程委員會受理之採購申訴案件累計總收案件數已達3,111件，中國政府採購法則於2003年1月1日始正式施行，因實施時間較短，目前尚無爭議案件具體統計數據，惟相關政府採購爭議案件見諸於出版之專業書籍者已有43件指標性之案例，各人民法院亦逐漸出現政府採購相關判決。本研究範圍主要將針對海峽兩岸政府採購程序中，與參與採購廠商關聯最深之「招標階段」爭議處理機制部分，就現行兩岸政府採購及招標投標等政策法規進行深入之比較研究，並對於上述兩岸政府採購法實施後，所陸續發生之招標階段爭議較具代表性之案例，依其相近類型進行比較分析，以期全面性的瞭解兩岸政府採購招標階段爭議類型及專設之行政救濟處理機制的利弊得失。 在探討過程中，由於兩岸的政府採購機制立法依據來源即有所差異，台灣地區政府採購機制規定主要來自於世界貿易組織WTO的「政府採購協定（GPA）」，中國政府採購法則以聯合國「貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法」為基礎，但也納入「政府採購協定（GPA）」若干立法精神。兩岸政府採購機制之立法依據雖有若干相似之處，但因應各自區域內原有法律體系和經濟環境狀況，仍發展出不同類型的招標機制，本研究對於兩岸政府採購立法過程參照之前述相關國際規範，亦將予以比較分析，以祈自立法來源找出兩岸政府採購立法精神及機制設計之基本差異。 / According to estimate of the World Trade Organization (WTO), the government procurement scale of each country takes up about 10%-15% of its GDP. After the government procurement law was initiated on both sides of the strait, Taiwan’s total government procurement amounted to NT$ 559.5 billion in year 2005 alone; in contrast, China had a more amazing rapid growth in procurement scale. In 1998 when Temporary Regulations on Government Procurement was initiated, the procurement scale reached only 3.1 billion RMB. Since the “Government Procurement Law” took effect in 2003, government procurement scope and scale have expanded rapidly. In 2005, China's government procurement scale amounted up to 292.76 billion RMB, yet taking up only 1.6% of its GDP. As a fast growing economy, China’s government procurement market demonstrates fewer language and cultural barriers to manufactures in Taiwan. Familiarization with China’s government procurement mechanism will help provide most access to its government procurement market for Taiwanese manufacturers. Moreover, comparing research into cross-strait government procurement dispute types and unique administrative relief institution during tendering stage on the same level will be of practical help for Taiwanese manufacturers in taking part in domestic government procurement or moving on to China’s government procurement market. Taiwan’s Government Procurement Act was promulgated on May 27, 1998 and put into effect on the same date of the following year. Over the past seven executing years, regarding government procurement dispute during tendering stage, the Public Construction Commission of Executive Yuan alone had received a total of 3111 procurement complaint cases up till the end of December in 2005. On the other hand, China’s Government Procurement Law came into force from January 1, 2003. Due to its shorter enforcement period, specific statistics of dispute cases are still unavailable. However, there have already been 43 index cases published in specialized books, and government-procurement-related sentences gradually arise in people’s courts of law. This study aims to make a deep and thorough research into cross-strait government policies and regulations on procurement and tender system with respect to dispute-solving mechanism during tendering stage most connected to procurement-involving manufacturers, and an analysis of representative cases of dispute during tendering stage according to their similar types after enforcement of cross-strait government procurement laws. This is done for the purpose of completely understanding cross-strait government procurement dispute types during tendering stage and advantages and disadvantages of unique administrative relief institution. In the course of discussion, we found differences in legislative basis for procurement policies of governments on both sides of the strait. Taiwan’s government procurement policy originates from “Agreement on Government Procurement” (GPA) of the WTO, while China's Government Procurement Law is based on “Model Law on Procurement of Goods, Construction and Services” of the United Nations Commission of International Trade Law, yet also involves some essential spirit of GPA. Despite some similarities of legislative basis between the government procurement policies on both sides, different types of tendering mechanisms have developed in accordance with original legal systems and economic conditions in their respective regions. This study will also compare and analyze the legislative process of government procurement on both sides by referring to the aforementioned international regulations, with an aim to, from legislative origin, locate the fundamental differences of legislative spirit and policy design of government procurement on both sides.

行政與財政具有不可分離的關係。實際上，政府推展政務，一切非財莫舉，尤其是現代福利國家的行政權日趨擴大，財政規模隨行政權的擴張而膨脹日甚一日。財政收入的大部分為租稅收入，惟由於租稅具有普及性、大量性及技術性，因此，納稅義務人與稽徵機關之間，較易發生糾紛。故各國憲法明定行政救濟權利，而中、韓兩國亦不例外。 中華民國司法院大法官會議於民國七十七年四月二十二日作成二二四號解釋明確表示，稅損稽徵法關於申請復查，以繳納一定比率的稅款或提供相當擔保為條件之規定，使未能繳納或提供相當擔保的人，喪失行政救濟的機會，係違憲法之規定。依據此解釋文，乃於民國七十九年一月二十四日修正公布稅損稽徵法，大幅改善有關申請復查的程序。經過此次修正，雖不能使稅制盡善盡美，但有關措施的採行，確有助於提高人民的權利意識，保障人民之救濟權。 至於大韓民國，在一九七五年四月一日設置國稅審判所，改善國稅的行政救濟程序，一九七八年十二月五日修改關稅法，將關稅的行政救濟最終審即「請求審判」由國稅審判所辦理。一九八五年十二月十五日修改行政訴訟法並制定行政審判法（代替舊訴願法），繼續謀求改善行政救濟程序；然而，最近稅務有關團體，主張提高國稅審判所的地位，而地方稅的行政救濟最終審也應由國稅審判所辦理。 本論文研究的目的，乃就中、韓兩國之租稅行政救濟制度從使比較研究，俾讀者能窺中、韓兩國租稅行政救濟制度之全貌，並供有關單位作為研究改進之參考。本文章節的編排如下： 第一章為緒論，敘述本論文的研究動機與目的、研究方法與限制，以及本文章節。 第二章為租稅行政救濟理論之探討，先說明租稅行政救濟的意義、其次論述租稅救濟制度的演進與功能以及租稅行政救濟制度的基本原則、最後，將美、日、德三國之租稅救濟制度作一比較。 第三、四章比較中、韓兩國租稅行政救濟制度，將中國的「復查」、「訴願（含再訴願）」及「行政訴訟」與韓國的「申請異議」、「請求審查」及「行政訴訟」等各項程序分別說明。 第五章為比較分析，檢討分析中、韓兩國現行制度的異同點及缺失，並提供改進意見。 第六章結論及建議，摘要說明本研究的發現，並提出對兩國政府的建議。

提升政府行政效能以滿足民眾的需求，是公共行政的主要課題。稅務行政是政府施政中較為特別的一環，與民眾息息相關，憲法特別加以規範，使「租稅法律主義」成為現代民主國家最重要的行政原則之一。租稅行政救濟是保障納稅義務人依法納稅基本權利義務平衡的一項制度，然而近年來租稅行政救濟爭訟不斷，案件逐年增加，且新制訴願法、行政訴訟於民國八十九年七月一日施行，加上行政程序法於九十年元月一日施行，這一連串保護人民權利的法制在政府行政效能上，尤其是租稅行政上有那些影響，是否可以透過行政組織管理上改進來加以因應；從法律制度變革中，重視法律的經濟分析，使租稅行政救濟業務能夠合理化、有效率且符合公平正義，發揮並提升其效能，讓租稅行政救濟制度更臻完善，是本研究之目的。 本論文之內容係以國稅稽徵之行政救濟來代表租稅行政救濟業務，並以財政部台北市國稅局之組織及其行政救濟業務為例，從學理、組織、權限、救濟等為研究核心，搭配理論、學說與實務，透過實際訪談相關人員，將國稅行政救濟業務在管理效能上的各相關課題，逐一探討。發現（一）由於資訊不對稱，代理人的溝通管理比稅務人員或納稅義務人的直接管理還重要。（二）協議或協談等和解制度的法制化有其迫切性。（三）租稅行政救濟的最終結果證實稽徵機關依法行政的績效，已近二年的分析顯示，納稅義務人的勝率約為百件僅一件多，值得提供給他們在評估是否提起行政救濟的參考。 從這些重要的發現，本研究提出幾項建議供相關機關及人員做為參考，並提引出未來待更進一步研究的方向。 / The enhancement of government administrative efficiency to satisfy public demand has been of paramount concern to public administration. Tax administration is a very special part of government work because of its close connection to the general public. This is why the constitution has been particularly designed to make tax legal positivism, one of the most important administrative principles in modern democratic Taiwan. Tax administrative remedy is a balancing measure between the fundamental rights and obligations of taxpayers. However, in recent years, disputes over tax administrative measures have become commonplace, with the number of cases still on the rise. The new laws-the Petition law and the Administrative Litigation Law-went into effect on July 1, 2000, and the Administrative Procedure Law was Promulgated on January 1, 2001. How such laws, designed to the rights of citizens, will affect government administrative efficiency, especially in tax administration, is worth pondering, Whether disputes can be resolved through improved management remains to be seen. The aim of this study is to provide an economic analysis of tax administration from a legal viewpoint and suggest ways in which it may to rationalized according to the evolution of the legal system, of what is to make the tax administrative remedy effectively meet the principles of fairness and justice while developing and enhancing efficiency so as to make the tax administrative remedy system more comprehensive. This thesis uses the remedy of national tax collection as a proxy for tax administrative remedy. Furthermore, the organization of the National Tax Administration of Taipei, Ministry of Finance and its administrative remedy are cited for examples. This study course scientific principle, organization, authorization, and remedy, collocated with theory, scientific principle and practice. It includes information gleaned from interviews with concerned personnel and explores issues related to management efficiency concerning the tax administrative remedy of national tax collection. The findings include the following: 1) Due to information asymmetry, communication with and management of agencies are more important than direct management of tax collection personnel or taxpayers; 2) There is an urgent need for legalizing the arbitration system in areas such as compromise and negotiation; and 3) The ultimate results of the tax administrative remedy show improvement in the enforcement of the law by administrative units. An analysis of a 2-year period indicates that taxpayers win approximately one out of 100 cases. This serves as a good reference as taxpayers must first evaluate whether it is necessary to file an administrative remedy petition. From these important discoveries, this study raises a few suggestions for the reference of related government agencies and staff. In addition, this study points out the possible direction of future studies.

一、引言 人是社會的動物，身處於社群中，彼此的關係必須存在某種規律，從靜態面說，即為法規範，從動態面談，就是權利。此種法規律具有強制力，以擔保社會能夠在某種條件下順利運作，人與人之間的權利義務關係得以釐清。所謂「權利」，依據現今的通說—法力說，指的是一種受法律保護得享有特定利益之法律上實力。依據此種權利之內涵，法律必須以其實力保護權利的可實踐性，無法實現之權利等於無權利，凡權利均應設有救濟途徑。此即為權利救濟之依據。 權利救濟的方式由從前的自力救濟，到現在的公力救濟，可以看出時代的演進。尤其公力救濟之強行性確定以後，國家責任進而產生，不僅國家負有裁判之責任，當國家侵害人民權利時，亦應負責。尤其將公力救濟之裁判者地位賦予國家，建立起司法制度，更為法學上的一大進步。因此，當人民權利受到侵害，由國家組成法院，提供權利救濟途徑，此種權利救濟模式不僅應用於私法間的爭執，尚且適用在公法上的衝突，包括國家實施刑罰權之刑事訴訟關係，以及有關國家與人民間公法性質爭議之行政訴訟事件。究竟人民實施訴訟權請求權利救濟時，必須遵循何種原理，本文將就行政救濟途徑部份，予以進一步的討論。 二、訴訟權之本質內容 訴訟權為憲法所保障之基本權利，擁有基本權利所應具備之作用與地位。現代國家學所討論之基本權利功能體系，除了傳統由基本權利主觀面向所架構之人民於國法上之地位外，尚有從基本權利客觀面向所表現的客觀價值決定。 基本權利最原始的功能即為防禦作用，抵抗國家對於人民權利之侵害，訴訟權為實現具體權利之程序性基本權利，當訴訟權本身受到侵害時，當有基本權利之防禦作用。換言之，若人民欲行使訴訟權而國家不允許時，關於此是否得行使訴訟權之爭執，即可提起訴訟請求救濟。除此之外，傳統憲法學討論之基本權利主觀功能，尚有基本權利之給付作用。給付作用最初的討論集中於物質性之給付，通說否定「原始的給付請求權」，但肯定「衍生的給付請求權」，此種基於平等權而來之「分享權」概念，當然為訴訟權所具有，因此，平等的使用權利救濟資源，即為訴訟權保障之對象。另外，由給付作用所包括之程序保障意涵，亦為訴訟權所應具有之作用，換言之，訴訟權作為程序性之基本權利，本質上即以程序作用保障實體基本權利之實現，訴訟權之實施必須設有一定之權利救濟途徑，該途徑即為訴訟權所保障之程序內涵。 基本權利不僅可由主觀面向加以觀察，亦具有客觀面向所隱涵之客觀價值決定。憲法保障訴訟權，具有某種憲法規範所隱寓之價值決定，即以訴訟權保障實體權利之實現，換言之，憲法規範訴訟權所具有之客觀價值決定，係提供可實踐之權利救濟途徑，該權利救濟途徑必須得以實現權利之具體內容。除此之外，從客觀面向討論基本權利，也涉及了制度性保障的相關問題。憲法所保障的訴訟權，亦具有制度性保障之意義，申言之，即為憲法保障提供完整權利救濟途徑之制度存續並運行，該等制度不容減損之意。 瞭解訴訟權之功能之後，吾人必須架構訴訟權之內涵，以進一步瞭解訴訟權功能所發揮之內容為何。訴訟權為權利救濟請求權，其內涵即為提供權利救濟途徑，而該權利救濟途徑必須能夠實現人民所主張之權利。進一步言，權利救濟途徑之提供必須是完整的，不容有任何的遺漏，以免某些事件無法獲得救濟；權利救濟途徑必須是公平公正的，尤其是國家作為公力救濟之裁判者，若無法提供符合正義要求之權利救濟途徑，將使得此等救濟形同虛設；權利救濟必須能有效實現人民之權利，無法及時有效的實現權利，該等權利救濟途徑方有存在之意義。基於上述之認識，訴訟權之本質內容即可以下列三點予以架構：無漏洞的權利救濟途徑、公平的權利救濟途徑、有效的權利救濟途徑。 （一）無漏洞的權利救濟途徑 憲法所保障的訴訟權要求國家必須提供一完整、無漏洞的權利救濟途徑。國家以強制力禁止自力救濟，而擔任公力救濟之裁判者，獨佔司法裁判權，當然負有提供權利救濟途徑之義務。由於權利之可實踐性，國家所提供之權利救濟途徑必須能完整包括所有的權利爭執，以確保所有的權利均有實現之途徑。換言之，國家必須提供無漏洞的權利救濟途徑，使得所有的權利爭議均得由法院解決之，若某種權利不被賦予救濟途徑，該權利即無實現之可能，即屬「無救濟之權利，非權利也」。 （二）公平的權利救濟途徑 國家作為公力救濟的裁判者，獨佔司法裁判權，其所提供的權利救濟途徑必須是符合人民期待的，此種期待最基本的就是合乎公平正義，因此，國家所提供之權利救濟途徑，必須是公平的權利救濟途徑。所謂公平的權利救濟途徑，可以分兩方面言之，即組織上的公平正義，以及程序上之公平正義。所謂組織上的公平正義救濟途徑，包括權力分立、法院獨佔司法權、法定法官原則、司法獨立、法官迴避制度等等。所謂程序上之公平正義救濟途徑，包括法律上聽審、武器平等原則、訴訟程序之嚴格形式等等。若權利救濟途徑不符合組織上與程序上之公平正義，此種救濟途徑即無法使人民權利正當的實現，人民對於國家裁判者亦無法信賴，導致公力救濟途徑之毀壞。 （三）有效的權利救濟途徑 提供權利救濟途徑之目的在於人民權利之實現，憲法所保障的訴訟權，不只是提供法院途徑的入口，還必須提供人民事實上有效的權利救濟途徑，換言之，該等權利救濟途徑必須事實上能有效實現權利之內容，解決爭議。在德國學界所討論的有效性權利保護，主要內容集中在暫時性權利保護與預防性權利保護的討論上，除此之外，權利救濟之及時性，以及簡潔的權利救濟途徑，均為有效性權利保護的重要內涵。 三、我國憲法上訴訟權的意義 我國憲法有關訴訟權之規定，首推憲法第十六條：「人民有請願、訴願及訴訟之權。」人民訴訟權之基礎即在於憲法第十六條，而具有如同前述之內涵與功能。至於憲法上其他有關權利救濟請求權之規定，值得提出討論者，有憲法第八條、第九條以及第二十四條。憲法第八條是有關人身自由的規定，其有關之程序性規定屬於憲法保留，而與憲法第十六條處於特別法與普通法之關係。憲法第九條規定非現役軍人不受軍事審判，但並非謂軍人即必須受軍事審判，因此若國家不設軍事審判制度，並不違憲，而軍事審判屬於立法裁量事項，仍屬憲法第十六條所保障之訴訟權。第二十四條規定公務員責任與國家賠償責任，此亦為憲法第十六條之特別規定，仍為訴訟權之內涵之一。 憲法上其他有關訴訟權之規定，尚有憲法第七十七條、第七十八條、第一百三十二條、增修條文第五條等等。憲法第七十七條為憲法對於司法權之架構，經由增修條文第五條之補充，可以認為司法權應包括民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟、公務員懲戒與政黨違憲解散訴訟等等內容。至於憲法第七十八條關於司法院之憲法與法律解釋權，應視為一種規範控制的機能，而非訴訟權之機能，其縱使有權利救濟之功能，有只能認為其為規範控制下之反射利益而已。另外關於憲法第一百三十二條之選舉訴訟，憲法並未有獨立設置審判權之意，僅只將之歸於司法權所管轄，應為行政訴訟之內涵。惟無論憲法如何架構司法權，審判權之劃分仍為立法裁量事項，憲法自始即無強制區分審判權之意。 憲法所規範之訴訟權，基於憲法之根本法意義，無法完整建立訴訟權之內容，吾人僅能由司法院大法官對於訴訟權之意見，為憲法上的訴訟權作內涵之補充。依據歷年來大法官對於訴訟權之解釋，總合言之，司法院大法官將訴訟權由主觀與客觀面向分別觀察，在主觀公權利面向，訴訟權被視為一種主觀的個人訴訟基本權利，其權利人為人民，義務人為國家之法院。從權利人的角度來看，訴訟權指的是，人民得依法定程序，向法院請求救濟之權，雖然不排除若干訴訟前置程序，但必須保障人民得最後向司法機關請求救濟之權利。而得提起訴訟之人民，不因其身份、職業而受限制，亦不因公務員與國家發生公法上忠誠服務關係而受影響。訴訟權所表示的意義，在形式上得向法院主張權利，在實質上則係使個人權利獲得確實有效之保障。憲法明文保障人民的訴訟權，然而對於訴訟權行使的詳細內容，付之闕如，司法院大法官對此則指出，關於訴訟之程序以及訴訟之要件，應由立法機關衡量權利具體內涵、訴訟案件本身性質、既有訴訟制度功能以及合乎權利維護之目的，適用憲法第二十三條，於必要時以法律為正當合理之規定。換言之，無論係訴訟應遵循之程序、法院組織、審級、再審程序、審判權等等訴訟程序，或是適用憲法第二十三條，於必要時以法律為正當合理之規定，應交由立法者作合理之判斷，觀察是否具有憲法第二十三條所定防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、增進公共利益所必要，而以法律為正當合理之規定，亦即需具有合乎正當法律程序之要求。雖然訴訟權可由法律限制之，但人民之訴訟權有其受憲法保障之核心領域，為訴訟權必備之基本內容，對其若有欠缺，即與憲法第十六條保障人民訴訟權之意旨不符，而所謂「有權利即有救濟」之法理，即在指明人民訴請法院救濟之權利為訴訟權保障之核心內容，不容剝奪。人民之訴訟權賦予相當之程序保障，訴訟程序應本於調查證據之結果，依據經驗法則與論理法則就爭議予以裁判，使爭議獲致終局解決與保障，以發揮司法功能，發現真實，實現正義。 訴訟權之義務人為國家所設置的法院，憲法保障人民行使訴訟基本權，也意味著法院有依法公平審判的義務。對於法院的意義，司法院大法官指出，因事件之性質在司法機關中設置由法官與專業人士共同參與審理之法庭或類似組織，其成員均屬獨立行使職權不受任何干涉，審理程序適用之法則與法院訴訟程序類同，即與法院相當。而法院具有司法權性質，關於司法權之發動與運作需符合正當法律程序之最低要求。 司法院大法官亦由客觀價值決定面向討論訴訟權，其謂：憲法第十六條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利遭受侵害時，得訴請救濟之制度性保障。對於基本權客觀面向的論述，司法院大法官的起步較晚，論述也較少。 四、由訴訟權理論檢討我國行政救濟制度之缺失 我國行政救濟制度在清末即有所研議，而草創於民初。遲至北伐勝利後，於國民政府時期，我國的行政救濟制度才算真正定型。此種以訴願、再訴願、行政訴訟為層級的行政救濟制度，由於撤銷訴訟單一訴訟種類等等規定，造成行政救濟制度有所欠缺而不完備。民國八十七年修正了訴願法以及行政訴訟法，此次大規模的修正雖然將細部的訴訟要件以及程序詳加規範，但是現行行政救濟制度是否符合前述訴訟權之理論，有待研究。依本文所見，我國行政救濟制度存在有下列缺失，值得檢討。 （一）公法爭議事件審判權之分歧 審判權為立法裁量事項，已如前述。目前我國法律將審判權區分為五種，即普通法院審判權、行政法院審判權、公務員懲戒審判權、政黨違憲解散訴訟審判權以及軍事審判權。此五種審判權，屬於公法上爭議者為行政法院、公務員懲戒以及政黨違憲解散訴訟三種審判權，將公法審判權割裂為三種審判權，足以表現我國採取法院多元主義之特徵。 我國將公法審判權割裂為三種審判權，固有其理由，但實際上仍存在有基於指定之其他審判權，例如：國家賠償訴訟、選舉訴訟歸於普通法院審判權，將之列為民事訴訟予以審判；道路交通管理處罰條例事件、社會秩序維護法事件亦歸於普通法院審判權，但將之列為刑事訴訟予以審判。此種將公法上爭議交由普通法院審判之例，所在多有，可稱之為「基於指定之民事訴訟事件」或「基於指定之刑事訴訟事件」。除此之外，司法院大法官於釋字第三七八號解釋將律師懲戒覆審程序視為訴訟程序，而承認其為特種之訴訟程序，亦將我國公法爭議審判權進一步的割裂。 人民提起訴訟，必須向有審判權之法院為之，而法院多元主義將造成審判權之消極衝突與積極衝突，尤其我國公法審判權如此之分歧，對於人民之起訴實為一大妨害。審判權之劃分，雖為立法裁量事項，但由於對人民權利有所影響，必須遵守憲法第二十三條之規定。司法院大法官於釋字第四一八號解釋亦提出審判權劃分之三大標準：權利之具體內涵、訴訟案件之性質以及既有訴訟制度之功能。換言之，關於審判權之劃分，立法者除本身之立法裁量界限外，必須遵守憲法第二十三條之規定，並時時檢討大法官所提出之三大檢驗標準，不能恣意妄為。 （二）行政訴訟前置程序要件之檢討 我國之行政救濟制度，於行政訴訟採取聲明不服前置主義，亦即以訴願程序作為行政訴訟前置程序，另以聲明異議程序作為訴願之前置程序，並將聲明不服前置程序列為行政訴訟之前置程序要件，換言之，此乃必要之聲明不服前置主義。 首先談聲明異議程序。我國聲明異議程序並無統一之法令規定，而散見於各個相關法規中，因此存在有許多不一致之處，例如：程序之多元化、名稱不統一、審理機關各異、聲明異議程序與訴願程序之關係複雜、聲明異議程序之法律基礎不明確、以及限制聲明異議之提起，造成剝奪訴訟權行使者等等。其中尤其值得討論者，即為聲明異議程序之複雜，不僅程序不統一、層級不相當，其與訴願程序之關係亦不明確。如此之規範，的確對於人民訴訟權之行使造成困擾。 另外關於訴願程序，我國雖有訴願法予以統一規定，但自從司法院大法官釋字第二四三號解釋以來，創造了「相當於訴願程序」之概念，沿用至今，除了釋字第二九五號解釋認為會計師懲戒覆審委員會之決議相當於訴願程序外，公務人員保障法、犯罪被害人保護法亦將其復審或覆審程序定位為「相當於訴願之程序」，造成我國訴願程序之分歧，影響到人民權利救濟請求權之行使。 （三）暫時性與預防性權利保護之相關問題 暫時性權利保護與預防性權利保護為權利救濟之有效性最重要的問題。一般而言，暫時性權利保護乃由停止執行制度與假處分制度所構成，而預防性權利保護則由預防性不作為訴訟以及預防性確認訴訟所架構。我國訴願法與行政訴訟法於民國八十七年修正後，對於暫時性權利保護已有相當詳盡之規範，但對於預防性權利保護仍隻字未提，此兩種權利保護制度應如何界定，遂有詳加探討之必要。 暫時性權利保護關於停止執行之部分，雖然舊訴願法與行政訴訟法均有規定，但十分簡陋，不足保障人民權益。新修正之訴願法與行政訴訟法對於停止執行則有相當詳盡之規範，且新增了暫時性權利保護之假處分制度，對於權利保護之有效性實踐上，可謂一大進步。但是仍有相關問題尚未解決，例如訴願法關於停止執行之要件不明、訴願法與行政訴訟法關於停止執行規定之衝突等等。另外，預防性權利保護於國內算是一種較新的討論，此次行政救濟法制之修正並未納入，如何於行政救濟制度中採取預防性權利保護，亦即增加預防性不作為訴訟、預防性確認訴訟之訴訟種類，實為討論之重點。 五、我國行政救濟制度之改進方向 由於我國行政訴訟採取聲明不服前置主義，因此在檢討行政訴訟制度時，無可避免的必須一併檢討訴願程序以及聲明異議程序，所以整個行政救濟制度必須一起討論，方不致掛一漏萬。行政訴訟中，人民的訴訟權行使必須符合憲法的基本要求，亦即合乎訴訟權之本質內容，此不僅行政權必須遵守，立法者在行使職權時亦應注意。於此，本文即由前述訴訟權之本質內容為基礎，對於我國行政救濟制度提出改進之方向。 （一）無漏洞的權利救濟途徑之要求 我國實務對於無漏洞的權利救濟途徑要求甚嚴，例如從前以特別權利關係為理由剝奪人民訴訟權之見解，已由司法院大法官以眾多解釋宣告違憲；其他以提供擔保為要件，而剝奪人民提起權利救濟之機會者，司法院大法官亦於多號解釋中宣告其違憲。除此之外，我國行政救濟制度之仍有其他剝奪人民提起權利救濟之機會者，例如動物用藥品管理法第四十五條、工程受益費徵收條例第十六條等等規定，應予檢討。其他必須提出討論者，尚有公權利理論之影響、不受司法審查之高權行為之省思以及裁量餘地與判斷餘地之檢討等等，在在影響權利救濟之完整、無漏洞性。 （二）權利救濟途徑公平性之要求 公平的權利救濟途徑包括兩大部份：組織上之公平正義以及組織上之公平正義，維持權利救濟途徑之公平性是訴訟程序所應具備的，亦為司法權實施之重要關鍵。我國對於權利救濟公平性十分重視，但仍有值得檢討之處，其中最重要者即為法院之嚴格定義問題。憲法第八十二條要求法院之組織以法律定之，司法院大法官解釋亦要求訴訟程序必須依據法律之規定，但是仍有相當之法院組織與訴訟程序無法達到嚴格的法律保留之要求。例如：釋字第三七八號解釋所謂律師懲戒覆審委員會相當於法院，其覆審程序相當於訴訟程序；冤獄賠償法規定冤獄賠償覆審委員會相當於法院，其程序相當於訴訟程序等等。上述之特別法院訴訟程序不僅組織由行政命令為之，其訴訟程序亦由授權命令為之，似乎無法合乎法院之嚴格定義要求，影響權利救濟途徑之公平性甚巨。 （三）權利救濟途徑有效性之要求 有效性權利保障之要求，主要為及時的權利救濟、簡潔的權利救濟以及暫時性與有效性權利保護之加強等等。及時的權利救濟途徑要求救濟層級之簡化，尤其是某些聲明異議程序具有兩個層級，實在不符合聲明異議程序之目的；又訴願程序經修正後改為單一層級，廢除再訴願程序，但某些相當於訴願之程序，例如公務人員保障法之復審程序，卻具有兩個層級，是否應一併檢討，值得觀察。至於簡潔的權利救濟途徑，其要求權利救濟途徑之統一性，不因權利救濟途徑之分歧，造成人民提起權利救濟之不便。我國公法審判權大致上區分為行政訴訟審判權、公務員懲戒審判權以及政黨違憲解散訴訟審判權三種，對於人民提起訴訟尚未造成重大影響，但是某些公法上爭議列為普通法院審判權者，不但無甚理由，且部份獨立審判權之規定，更加造成審判權之分歧。除此之外，暫時性權利保護與預防性權利保護的加強，更是權利保護有效性的重點，有關暫時性權利保護，在我國行政救濟法制採用停止執行制度以及假處分制度之後，已經粲然大備。另外有關預防性權利保護制度，我國行政救濟法制雖未明文，但是依據行政訴訟法第二條採取概括主義之精神，吾人可將預防性不作為訴訟經由消極的課以義務之訴以及消極的一般給付之訴予以實現，而預防性確認訴訟當可類推適用確認訴訟之程序要件。 六、結語 訴訟權身處基本權利之中，卻經常為人們所忽略。其實，無論何種司法制度，均與人民之訴訟權息息相關，因為實體權利不論多麼偉大，均需經由訴訟權予以實踐。吾人在研討憲法學時，不僅應注重人身自由權、表現自由權等等實體基本權，對於訴訟權此種程序性之基本權利，亦應多加注意。國家在履行其任務時，必須注意維持訴訟權之運行，因為訴訟權乃基本權利的最後一道防線，不僅行政權對於訴訟基本權應予注意，立法權與司法權在執行其職務時，亦應維護訴訟權本質內容之存在。 我國行政救濟制度方才經過一番修正，至今尚未運行，但值得檢討的是，此次修正仍未將思考點切入最根本的訴訟基本權中，以致於有不少缺憾。本文僅將部份問題提供討論，事實上仍有相當疑義值得研究，總之，司法制度之建立與運行，在在影響到人民的訴訟權，在檢討司法制度時，尤應注意憲法所保障之訴訟權的維護，以保障人權的最後一道防線。

本研究旨在瞭解我國教師申訴制度及其運作情形，評析現行教師申訴制度的問題，探討美國與日本教師申訴制度，以供我國教師申訴制度之參考。 本研究之目的如下： 一、探討教師申訴制度的意義與功能。 二、探討我國教師申訴制度之沿革。 三、探討我國教師的法定身份及其權利救濟途徑。 四、探討美國教師身分權及其申訴制度。 五、探討日本教師身分權及其申訴制度。 六、探討我國教師申訴評議委員會運作之現況。 七、探討現行教師申訴評議委員會運作之缺失。 八、綜合研究所得結果，評析現行教師申訴制度及其改進之道。 基於研究結果，對現行教師申訴制度提出以下五方面之建議： 一、教師申訴法令方面 （一）教師申訴法令修訂或增訂時，可參酌美、日作法，由教育部訂出原則，地方訂出具體實施辦法。 二、教師申訴組織方面 （一）聘兼轄內具「適宜背景」之專任教師承辦申訴業務，並予以酌減授課鐘點。 （二）明定申評會委員之積極、消極資格暨權利義務。 三、教師申訴要件方面 （一）以概括及列舉方式明定申訴範圍及事項。 （二）教師申訴對象除專任教師之外，應包括實習教師、被解聘教師、退休教師、代理代課教師及已死亡教師之家屬。 四、申訴程序及運作方面 （一）申評會會議以公開舉行為原則。 （二）教師之委任代理人，以具法學素養之教師、教師會或其他教師專業組織代表最為適合。 （三）增加集體申訴的方式。 五、建立合理之教師申訴制度 （一）賦予申訴評議結果具法律上之效力。 （二）建構合理的審級制度：申訴→再申訴→行政訴訟。