University of Macau / Faculty of Law

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行政與財政具有不可分離的關係。實際上，政府推展政務，一切非財莫舉，尤其是現代福利國家的行政權日趨擴大，財政規模隨行政權的擴張而膨脹日甚一日。財政收入的大部分為租稅收入，惟由於租稅具有普及性、大量性及技術性，因此，納稅義務人與稽徵機關之間，較易發生糾紛。故各國憲法明定行政救濟權利，而中、韓兩國亦不例外。 中華民國司法院大法官會議於民國七十七年四月二十二日作成二二四號解釋明確表示，稅損稽徵法關於申請復查，以繳納一定比率的稅款或提供相當擔保為條件之規定，使未能繳納或提供相當擔保的人，喪失行政救濟的機會，係違憲法之規定。依據此解釋文，乃於民國七十九年一月二十四日修正公布稅損稽徵法，大幅改善有關申請復查的程序。經過此次修正，雖不能使稅制盡善盡美，但有關措施的採行，確有助於提高人民的權利意識，保障人民之救濟權。 至於大韓民國，在一九七五年四月一日設置國稅審判所，改善國稅的行政救濟程序，一九七八年十二月五日修改關稅法，將關稅的行政救濟最終審即「請求審判」由國稅審判所辦理。一九八五年十二月十五日修改行政訴訟法並制定行政審判法（代替舊訴願法），繼續謀求改善行政救濟程序；然而，最近稅務有關團體，主張提高國稅審判所的地位，而地方稅的行政救濟最終審也應由國稅審判所辦理。 本論文研究的目的，乃就中、韓兩國之租稅行政救濟制度從使比較研究，俾讀者能窺中、韓兩國租稅行政救濟制度之全貌，並供有關單位作為研究改進之參考。本文章節的編排如下： 第一章為緒論，敘述本論文的研究動機與目的、研究方法與限制，以及本文章節。 第二章為租稅行政救濟理論之探討，先說明租稅行政救濟的意義、其次論述租稅救濟制度的演進與功能以及租稅行政救濟制度的基本原則、最後，將美、日、德三國之租稅救濟制度作一比較。 第三、四章比較中、韓兩國租稅行政救濟制度，將中國的「復查」、「訴願（含再訴願）」及「行政訴訟」與韓國的「申請異議」、「請求審查」及「行政訴訟」等各項程序分別說明。 第五章為比較分析，檢討分析中、韓兩國現行制度的異同點及缺失，並提供改進意見。 第六章結論及建議，摘要說明本研究的發現，並提出對兩國政府的建議。

本文分下列五章加以研討。 第一章緒論，對租稅救濟之意義及目的、理論基礎、性質、方法等作一般性之介紹。第二章各國租稅救濟制度，分別就業、英、日三國之制度作一簡述，籍資參考，並供借鏡。第三章就我國租稅救濟制度之現況加以平實敘述，俾於檢討現行制度問題之前，能對現行租稅救濟制度有一完整之輪廓與認識。第四章將現行租稅救濟制度之有關問題，提出檢討，並分為查對更正之有關問題，申請復查之有關問題，訴願之有關問題，行政訴訟之有關問題，以及稅務兩元救濟裁罰制度之有關問題，逐一加以檢討分析，並就管見所及，提出改進意見。 其要點有統一規定各項稅法之救濟程序，並迅速制訂統一性之稅捐征收法，以便稅務機關及納稅人有所準繩; 簡化行政救濟程序，將再訴願，程序取消，以利迅速結案; 力求改進現行訴願法及行政訴訟法之內容，使之完善，以免適用時發生困難或疑義。健全訴願審，議委員會之組織，並使其地位具有相當獨立性，同時給予訴願人聽證之機會，用昭訴願人信服; 修改行政法院組織法，將其分為地方行政法院與中央行政法院，俾對事件能作更審慎，更客觀公平之裁判; 現行稅務二元救濟制度似應回復一元制，以怯除行政司法兩歧不良之後果，並符合大陸法系制度之特色。第五章為結論，乃將研討改進之結果作一總結。總而言之，我國現行租稅救濟制度之改革，其目標即在怯除制度上不良之因素，使之臻於健全，並求制度之運用，能兼顧到效能、適當、和合法各方面，以發揮租稅救濟之實效，而裨益於租稅行政之正常運行。

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在現今與時俱進的社會中，為了達成多樣化的行政目的，會選擇以其他新型態的組織體代替傳統之行政組織來進行行政任務。在現行之組織體中，可供選擇的組織態樣包括行政機關、行政法人、國營事業以至於民營企業。至於該選擇哪一種組織型態以符合其行政目的，沒有一定的標準，法律亦無明文規定，原則上政府有選擇何種型態為最佳的權利。 在桃園航空站改制成國營公司之後，從原本得行使公權力之行政機關，變成無公權力可行使之機構。在其改制之後，對公司內部人員之法律關係，以及對外部組織之合作關係，是否發生變化？又這些變化是否會影響其相關業務之執行？又國營事業仍屬政府掌控及監督之組織，如有侵害人民相關權利及利益，是否有國家賠償法之適用？是否可以尋求行政爭訟以資救濟？這些問題都是本文欲探討之處。 桃園國際機場的改制，只是政府將交通建設進行企業化管理的第一步。台灣尚有十六個機場，如欲進行改制，在法制面上應注意哪些事項，而桃園國際機場是否應進一步走向民營化，也將作為本文之結論。 / In order to achieve diversified administrative purposes, the government will choose the other new types of organizations for administrative tasks to replace the traditional administrative organizations with this time. Among the different type of organizations currently in operation, alternative organizational forms include administrative organs, independent administrative institution, state-owned enterprises and private-owned enterprises. There is no certain standard regarding to which type of organization to choose for the administrative purposes, and there is no express statutory provision in the law. In principle, the government has the right to choose which one is the best choice. After Taoyuan Airport was transformed into a state-owned company, the change is from the executive organ that originally had to exercise public power turned into an organization that could exercise no public authority. After its restructuring, is there any change of the legal relationship of the company's internal staff, as well as the cooperation with external organizations? Will these changes affect the implementation of its related business? Owing to the state-owned enterprise still an organization which controlled and supervised by the government, is there any application of the State Compensation Law if it infringes on people's rights and interests? Otherwise, can we seek administrative litigation in order to provide relief? These questions will be explored in the text. The reform of Taoyuan International Airport is only the first step toward the government-led management of transport construction. There are still 16 airports in Taiwan. To reform the system, what matters should be noted on the legal system and whether the airport should be further privatized, these 2 issues will be the conclusion of this article.

回顧國內學界，有關於平政院或其裁決案的研究極為少見。有者亦多屬負面評價，例如在少數早期的研究文獻中，陳顧遠氏謂：「平政院設於北平豐盛胡同，內分三庭，是一個清閒機構，每年所收的案子不到十件，各方對其地位都不重視．．．．平政院便有了一個眾人皆知的黑名----貧政院。」學者吳庚氏謂平政院：「此種不中不西的體制，其實際運用的情形，並不理想。」「此一制度在當時政治局勢及社會環境之下，未曾發揮功能，僅屬聊備一格而已。」有關平政院的運作或裁判事實為何，則不見有何深入探究。 另外一面，學者林紀東氏研究清末民初中國法制現代化，在比較民國初年新舊二行政訴訟法（民國三年七月二十日公布者與民國二十一年十一月十七日公布者）後指出，現行的修正前行政訴訟法乃受到民國初年的行政訴訟法的影響。民國初年的行政訴訟法，就當時的情形而言，甚至有許多進步的規定。 為何會有上述二種不同見解？論者對於平政院負面的評價，推究其原因，應與平政院當時的政治環境有關。本文以為，上述對平政院的疑問，應就其裁決案觀察，方得論斷。 《臨時約法》第一條規定：中華民國，由中華人民組織之。第二條規定：中華民國之主權，屬於國民全體。宣示了中華民國應該是一個民主共和國，這也是清末革命派人士所企求建立的國家形態。本文試圖從平政院的裁決案出發，以「建立法治國」為主軸，對民初「民主共和國」實踐的情形進行分析。 本文就平政院裁決案予以類型化，分析平政院審理的實態。發現民國初年，在無法律規定下的行政，行政雖獲得較諸裁量、判斷餘地為大的自由。不過，在法律根本未有規定的情況下，是否即表示行政官署享有廣泛裁量權？從平政院有關行政裁量權的審理結果觀察，答案未必盡然。 平政院最大不足之處，乃在對命令、法律的合法性及合憲性審查之不足。依臨時大總統於元年三月十一日，下令宣告暫行援用前清法律云：「現在民國法律未經議定頒布，所有從前施行之法律及新刑律除與民國國體牴觸各條應失效力外，餘均暫行援用，以資遵守。」此一大總統令，雖然使得法院取得審理依據。從本文第三、四章的分析顯示，平政院的審理法源依據，乃立基於一種假定，假定「法律乃主權者的命令」。準此，不難說明為何在裁決案裡，處處可見「呈准」、「成例」、「草案」、甚至是「省法規」作為審理的依據。惟自始而終，卻未見平政院反對見解。 行政權是一個獨立的國家權力，行政權擁有其自身之任務、其獨立之正當 性，以及其自身之手段及程序，以履行其法定任務。若癱瘓行政權的結局產生，固有不妥，法治國家的原則中並不促成行政的癱瘓。但是，從另外一個角度而論，國家權力的控制亦是十分重要，權力控制可以改善國家的決定行為，透過司法審查，能促使權力控制的功能乃係依法令標準而行。民國初年，雖然基本法制、各家見解均肯定公益概念得為限制人民基本權利，但從本文分析顯示，透過一般法律原則概念的作用，平政院相當程度的發揮了權力控制的功能，至少難謂「駁回法院」。 中華民族是一個古老的民族，有悠久的歷史文化，要一旦改弦更張，來適應新法律所創造的一切，當然不是一蹴可及的事。不論從歷史法學派或社會法學派，許多法律，不能發揮真正法的效力，就是因為沒有在人心上建立穩固的基礎。這種現象，不獨在中國存在，在其他國家亦在所難免，尤其在社會動蕩急劇之際，更不足為怪。以此而論平政院裁決案，其審理案件數量或裁決品質，容有不足。惟平政院的努力與成果，應得正視。 ● 關鍵詞： 平政院、法治國、行政裁量權、一般法律原則概念、裁決、民國初年、臨時約法、行政救濟、行政訴訟法、行政法院、平政院編制令

地方立法機關與地方行政機關乃係地方政府兩大機關，地方制度法亦以眾多條文規範兩者之權責範圍、制衡。由此可知，府會互動關係實為地方制度之核心內容，且為地方政治之樞紐。若地方立法機關能依循法定之程序，進行質詢及法案與預算的審議，地方行政機關亦能遵照議會之決議執行政策，兩者皆各守分際，彼此尊重，府會之間能良性互動，地方事務即能順利推動，但因現階段地方政府採取「仿總統制」之設計，地方首長與民意代表成員均各由地方居民直接選舉產生，各自擁有獨立的民意基礎，兩者地位平等，各司其事，互不相屬。然兩權之間又缺乏客觀而具強制力的仲裁機構，如雙方缺乏自制力與妥協精神，府會衝突的潛在因素隨時都會被激發。然無論已廢止之省縣自治法、直轄市自治法，或現行之地方制度法，基本上都是採「上級自治監督機關」協調的機制，亦即由上級地方自治監督機關本其職權，矯正其違法、督導其失職及杜絕其弊流。在實際運作上，由於政黨派系的滲透，不但不能順利化解決衝突，反而往往更加劇衝突，顯示我國社會文化結構上習慣以政治妥協手段解決爭議，而不願訴諸法律制度，交由客觀司法機關解決職及杜絕其弊流。本文藉以引介外國法制，藉以司法程序解決府會衝突，希望為我國府會衝突尋找另外一個出口。