本研究透過公共選擇途徑，檢視行政機關面對主管之行政命令遭大法官會議宣告違憲後的裁量行為，藉此瞭解行政機關面對司法審查的制衡監督，將表現出哪些樣態的裁量模式；並藉由公共選擇途徑關於理性自利人的假設，以「交易」的概念連結行政與法律，以補充兩者過去缺乏交集、各說各話的現象。 本研究追蹤至民國97年底為止判決行政命令違憲的解釋，共66筆。依大法官解釋是否賦予行政機關修改命令的裁量，以及命令是否修改，將66筆解釋分成四大類，並統計修改所費的時間。透過統計分析以及深度訪談，本研究發現：大法官未賦予行政機關修改裁量，雖然確能提高命令修改的比例，但是對於控制行政機關在一定的年限內完成修改卻未有顯著的結果。行政機關雖然原則上會停用違憲法規，但卻不一定願意將新的作法明文化，其間的理由包括節省修正命令的成本，或是爭取更多決策商議的機會等。縱使最後依然完成修正，「依法行政」卻不是其真正的動機；減少組織成本或政策執行成本、增加組織的正當性等才是行政機關決定修改、不修改命令，或是否在期限內完成修訂的真正理由。而大法官解釋對行政機關的制衡力量，也因為大法官作成解釋之後再無有效的監督機制而打了折扣。同時，司法審查與行政之間的制衡關係必須放在整個民主授權結構中進行理解；正因兩者關係並非處於真空環境，授權結構的資訊不對稱、多重委託與多重代理的問題，同樣會發生在司法對行政的監督關係中，因此大法官在結構上就無法完整地扮演制衡、監督行政機關的角色。 基於以上發現，本研究認為司法對行政的制衡，除了司法審查制度本身以外，應當依照行政機關的偏好模式設計監督機制。包括將違憲的命令交由行政院研考會統一管考、監察院可針對行政機關延遲修正命令的行為進行糾正，並要求遭判違憲的行政命令之修正、失效與廢止皆須對外公告，避免行政機關以節省成本為由，讓法規失去扮演政府與人民之間的契約的功能。 / This research intends to answer the question of “how Supreme Court Rulings have impacts on bureaucratic discretion?” As the superior judicial review authority, Supreme Court Rulings are usually thought as an authority which bureaucrats must obey. Is it really the case? In this research, both bureaucrats and Supreme Court are seen as rational actors who have preferences over different outcomes, as the Public Choice theorists usually depict. Author utilizes public choice theory to bridge the gap between the fields of public administration and public law on the issue.. Empirically, this study collects the administrative decrees which were announced unconstitutional by Supreme Court before the end of 2008 in Taiwan. Sixty-six Supreme Court Rulings are found and categorized into four groups by two dimensions: (1) whether the grand judges give the bureaucrats discretion and (2) whether the bureaucrats follow the grand judges’ will to reform the decrees. Both secondary data analysis and in-depth interviews are used in this research to figure out bureaucrats’ preference and the way they respond to the grand judges’ decisions. The statistical result shows that after been announced unconstitutional by the Supreme Court, about 15% of the administrative decrees stay the same. The reasons for this “unresponsiveness” to the Supreme Court Rulings are varied case by case. Basically speaking, bureaucrats take laws as means to fulfill their tasks. They are not motivated to follow the rule of law if there is a requirement to pay an excessive costs to achieve the policy goals. It is interesting to know that judicial review is high on its moral ground but sometimes it is a mechanism without an administrative devises to enforce their rulings. Also, the problems of information asymmetry, multi-principle and multi-agent will also be found in the relationship between Supreme Court and bureaucrats. To sum up, on the one hand, this research has shown that to follow the rule of law is not bureaucrats’ priority. As a result, an administrative mechanism is needed to enforce the Supreme Court Rulings. For example, the Research, Development and Evaluation Commission (RDEC) of Executive Yuan or the Control Yuan can be assigned to do the job. However, on the other hand, the Supreme Court always stands on the side of protecting human rights against government activities, sometimes the rulings might lead to government activities unworkable as we can see from the cases of the Rulings 400 and 440. How to balance the issue of protecting citizen’s rights and governability of the administrative agencies is one of the key problems needed to be solved in order to realize democratic governance in the future.

回顧國內學界，有關於平政院或其裁決案的研究極為少見。有者亦多屬負面評價，例如在少數早期的研究文獻中，陳顧遠氏謂：「平政院設於北平豐盛胡同，內分三庭，是一個清閒機構，每年所收的案子不到十件，各方對其地位都不重視．．．．平政院便有了一個眾人皆知的黑名----貧政院。」學者吳庚氏謂平政院：「此種不中不西的體制，其實際運用的情形，並不理想。」「此一制度在當時政治局勢及社會環境之下，未曾發揮功能，僅屬聊備一格而已。」有關平政院的運作或裁判事實為何，則不見有何深入探究。 另外一面，學者林紀東氏研究清末民初中國法制現代化，在比較民國初年新舊二行政訴訟法（民國三年七月二十日公布者與民國二十一年十一月十七日公布者）後指出，現行的修正前行政訴訟法乃受到民國初年的行政訴訟法的影響。民國初年的行政訴訟法，就當時的情形而言，甚至有許多進步的規定。 為何會有上述二種不同見解？論者對於平政院負面的評價，推究其原因，應與平政院當時的政治環境有關。本文以為，上述對平政院的疑問，應就其裁決案觀察，方得論斷。 《臨時約法》第一條規定：中華民國，由中華人民組織之。第二條規定：中華民國之主權，屬於國民全體。宣示了中華民國應該是一個民主共和國，這也是清末革命派人士所企求建立的國家形態。本文試圖從平政院的裁決案出發，以「建立法治國」為主軸，對民初「民主共和國」實踐的情形進行分析。 本文就平政院裁決案予以類型化，分析平政院審理的實態。發現民國初年，在無法律規定下的行政，行政雖獲得較諸裁量、判斷餘地為大的自由。不過，在法律根本未有規定的情況下，是否即表示行政官署享有廣泛裁量權？從平政院有關行政裁量權的審理結果觀察，答案未必盡然。 平政院最大不足之處，乃在對命令、法律的合法性及合憲性審查之不足。依臨時大總統於元年三月十一日，下令宣告暫行援用前清法律云：「現在民國法律未經議定頒布，所有從前施行之法律及新刑律除與民國國體牴觸各條應失效力外，餘均暫行援用，以資遵守。」此一大總統令，雖然使得法院取得審理依據。從本文第三、四章的分析顯示，平政院的審理法源依據，乃立基於一種假定，假定「法律乃主權者的命令」。準此，不難說明為何在裁決案裡，處處可見「呈准」、「成例」、「草案」、甚至是「省法規」作為審理的依據。惟自始而終，卻未見平政院反對見解。 行政權是一個獨立的國家權力，行政權擁有其自身之任務、其獨立之正當 性，以及其自身之手段及程序，以履行其法定任務。若癱瘓行政權的結局產生，固有不妥，法治國家的原則中並不促成行政的癱瘓。但是，從另外一個角度而論，國家權力的控制亦是十分重要，權力控制可以改善國家的決定行為，透過司法審查，能促使權力控制的功能乃係依法令標準而行。民國初年，雖然基本法制、各家見解均肯定公益概念得為限制人民基本權利，但從本文分析顯示，透過一般法律原則概念的作用，平政院相當程度的發揮了權力控制的功能，至少難謂「駁回法院」。 中華民族是一個古老的民族，有悠久的歷史文化，要一旦改弦更張，來適應新法律所創造的一切，當然不是一蹴可及的事。不論從歷史法學派或社會法學派，許多法律，不能發揮真正法的效力，就是因為沒有在人心上建立穩固的基礎。這種現象，不獨在中國存在，在其他國家亦在所難免，尤其在社會動蕩急劇之際，更不足為怪。以此而論平政院裁決案，其審理案件數量或裁決品質，容有不足。惟平政院的努力與成果，應得正視。 ● 關鍵詞： 平政院、法治國、行政裁量權、一般法律原則概念、裁決、民國初年、臨時約法、行政救濟、行政訴訟法、行政法院、平政院編制令