隨著行政任務之多元化，政府的職責不僅消極地保障人民權益不受違法侵害，並積極推動重大公共建設，提供人民生活上之照顧，為達成前述任務，政府必須擬定計畫，合理分配有限資源。由於性質重要且達一定規模之重大公共建設，於開發過程中，常事涉不同利益關係人及不同行政機關之權限，在計畫未公布實施前，應經計畫擬定、聽證舉行及計畫裁決等程序後，始可妥善有效實施。此種確定計畫程序之作用，在於藉由程序之參與，廣納各方意見，期考慮更為周詳，使最終確定之計畫內容合理妥善可行，俾於具體實施時可順利進行；並提高行政效率，建立民眾對公共政策良好之觀感及信賴，達成公部門推動政策之目標。 我國現行規範行政計畫之法制，僅有行政程序法第163、164條區區2條文，其中164條中心理念，緣自德國計畫確定程序之引進，就一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，所為之計畫設計及規劃程序。在德國計畫確定程序不僅法規範完善，且行之有年，在程序集中及減少日後爭訟之層面，具有一定效果。法務部雖於2001年3月基於行政程序法第164條第2項之授權而嘗試訂定「行政計畫擬訂、確定、修訂及廢棄程序辦法草案」，就計畫之擬定、聽證程序之進行、計畫之確定等相關程序為詳細規範，賦予最終之確定計畫裁決一定之法律效力，以期達到程序集中的效果，然本辦法草案迄今仍未完成立法付之實施，無法發揮實質功效。 本研究之目的，在探討國家推動重大公共建設時，所面臨的最大挑戰-如何作出令人信服之決策，此緣於權力來源之正當性、決策內容與程序之合理性外；亦須思考公部門對於私部門或環保團體之不信任、民眾過於追逐開發行為所產生之暴利期待、環境與經濟之連動性及國家中長程之發展方向與目標等人文議題，並參考國外案例，融合本國風土人文予以克服與解決。另試圖將行政計畫確定程序運用在臺北市廣慈開發案，以行政程序所追求之民主、效能及公開之原則，解決其所面臨之困難。

本論文「中日國土開發法制之比較研究」，係以國土開發之行政過程為對象，探討國土開發行政之行為形式、事前程序、事後救濟之特色、運用實態與問題，期能提供全民豐富、快適之生活環境，以提昇國人之生活品質。全文連同附註約二十萬字。由於我國國土開發法制一直未受重視，以致現時呈現出來之國土空間面貌為都市居住環境品質惡化、自然環境之破壞、有助提昇人民生活品質之大型公共工程執行困難、經常可見之民眾抗爭活動等。若能在國土開發行政過程中，妥善運用各種行為形式、進行讓人民意見得充分反應之事前程續及積極保全環境之環境影響評估程序、提供權利因開發行為而受侵害者之及時救濟途徑，將可解決上述之問題，滿足人民快適、豐富、安全之生活需求。由於鄰近之日本在 這處些方面之實行與研究均較我國法進步與豐富，故本文先以日本法制為研究對象後，再探討我國法制之問題，最後就兩國法制作一比較撿討。另外，由於國土開發行政之範圍相當廣泛，本文無法做全面性之處理，故除第二章探討國土開發行政之一般性特色外，多以「都市地區」為主要打擊範圍。本文共分六章，其主要之內容如下： 第一章：日本國土開法制概說。首先界定本文中國土開發之概念，並將國土開發之重點，放在與環境有高度或重大關聯之開發行為上。其次，經由日本國土開發法制沿革之概觀，考察日本國土開發各時期之時代背景、問題與開發政策之演變，以作為我國法制之參考。 第二章：介紹日本國土開發行政之組織、行為形式、行政程序、司法救濟之一般性特色與問題。 第三章：探討日本國土開發行政中，各種行為形式之功能、特色、運作實態與課題。 第四章：首先，探討在國土開發行政中，應占重要地位之事前參加程序與環境影響評估程序之日本法上運作、問題及改善之道。其次，探討日本法上之訴訟救濟與損失補償問題，兩者均涉及與人民權益有重大關連之權利保護問題。 第五章：對我國國土開發法制之現況加以檢討，並指出問題點。 第六章：就中、日兩國國土開法制作一比較檢討，並提出對我國國土開發法制法制化之展望與建議。 第一章 日本國土開發法制概說　　　1 第一節 國土開發之概念 1 第一項 國土開發之定義 1 第二項 本文對國土開發概念之界定 2 第二節 國土開發法制之沿革與現狀 4 一 昭和二十年代--國土開發法制萌芽期 6 二 昭和三十年代--地域別開發立法興盛期及公共事業相關立法促 進期 7 三 昭和四十年代--境保全法令整備期 9 四 昭和五十年代--摸索期 11 五 昭和六十年代--重整期 13 六 國土開發法制之現狀--第四次全國綜合開發計畫後之國土開發 法制 15 第三節 國土開發行政中環境保全之定位 17 第一項 環境保全行政之沿革 17 一 公害國會及環境廳設置前之環境問題 17 二 公害國會及環境廳之設置 21 第二項 當前環境保全之課題--環境廳設置後環境行政之新課題22 第四節 小結 22 第二章 日本國土開發行政之特色 26 第一節 組織上之特色 26 第一項 組織之多樣性 26 第二項 組織之綜合性 28 第三項 組織之調整性 30 第四項 組織之專業性 32 第二節 行為形式上之特色 33 第一項 行為形式之多樣性 33 第二項 行政計畫之必然性 34 第三項 行為形式之連鎖性 36 第四項 行為形式之非片面決定性 37 第三節 行政程序上之特色 39 第一項 重視諮詢程序 42 第二項 重視與相關行政機關協議 43 第三項 重視聽取地方公共團體意見 44 第四項 重視由地方公共團體作成計畫案 44 第五項 重視資訊公開 45 第六項 重視公聽會之舉辦 46 第四節 救濟上之特色 48 第一項 訴訟救濟途徑之混亂 48 第二項 重視預防性訴訟手段 50 第三項 計畫之司法統制困難 52 第四項 事前參加程序對司法救濟之限制 53 第五項 損失補償與其他利害調整方式 55 第六項 計畫擔保責任 58 第三章 日本國土開發行政之行為形式 60 第一節 國土開發行政手法 63 第一項 行政手法 63 第二項 國土開發行政手法 64 一 規制性手法 65 二 事業性手法 71 三 誘導性手法 78 第二節 行政計畫 79 第一項 行政計畫之概念 80 第二項 國土開發計畫之實態 81 一 全國綜合開發計畫 81 二 國土利用計畫（全國計畫、土地利用基本計畫） 85 三 都市計畫 89 第三項 國土開發計畫之課題 95 一 計畫之齊合性與地方之個別考慮 96 二 國土開發關連計畫之計畫化 96 三 擴大市町村計畫權能 97 四 公聽會之實質化 97 五 司法統制之困難 97 六 完備行政計畫擬定程序之必要 98 第三節 行政處分 99 第一項 行政處分之功能 99 一 使行政過程之時間上、內容上之基準點明確化之功能 99 二 終結行政程序之功能 100 三 早期權利保護之功能 100 四 決定是否得提起撤銷訴訟之功能 100 五 實現公益目的之功能 101 六 監控開發行為之功能 101 第二項 行政處分之特色 101 一 行政處分之最後手段性 101 二 行政處分之多階段性 101 三 環境常為許可處分之重要考量 102 四 帶有綜合行政之色彩 102 五 處分作成前常先經行政指導 102 第三項 行政處分之實態 102 一 命令處分 102 二 許可處分 103 三 徵收處分 105 四 認可 110 第四項 行政處分之課題 112 第四節 行政指導 113 第一項 行政指導之分類 114 第二項 行政指導於國土開發行政中之功能與特色 117 第三項 行政指導之實態 119 一 行政指導與指導基準之設定□要綱行政之必要性 119 二 要綱之容許性 122 三 行政指導與要綱規制之緩和 123 四 行政指導之擔保措施與界限 124 第四項 行政指導之課題□確保行政指導之適正（合理性） 126 第五節 行政契約 129 第一項 行政契約之功能與特色 130 一 行政契約之功能 130 二 行政契約之特色 131 第二項 行政契約之實態□以宅地開發負擔契約為例 132 一 開發負擔契約與開發協定 132 二 開發負擔契約與附款、行政指導 135 三 開發負擔契約之性質 136 四 開發負擔契約之行政過程與特色 137 五 開發負擔契約之優缺與修正 138 第三項 開發負擔契約之其他課題 140 第六節 小結 143 第四章 日本國土開發行政之權利保護 146 第一節 國土開發行政之事前程序 146 第一項 都市計畫決定程序 147 一 住民參加程序 147 二 行政內部程序 150 三 小結 151 第二項 環境影響評估程序 152 一 環境影響評估之意義 152 二 環境影響評估制度之沿革 154 三 國家實施之環境影響評估程序 155 四 地方公共團體實施之環境影響評估程序--以都市 計畫事業之都市計畫決定為例 160 五 地方公共團體環境影響評估程序之特色與問題點 163 六 今後之課題□法制化及應有之取向 165 第二節 國土開發行政之事後救濟 167 第一項 民事訴訟 169 第二項 行政訴訟 174 第三項 民事訴訟途徑與行政訴訟途徑之交錯 185 一 交錯之原因 185 二 交錯之整理 189 第四項 損失補償 194 一 土地利用規制與利害調整 194 二 土地利用規制與補償之要否 196 三 損失補償之範圍 202 四 利害調整之今後課題□開發利益之歸公 210 第五章 我國國土開發法制之現狀與問題 218 第一節 我國國土開發法制之沿革 218 第一項 停頓與倒退期 219 第二項 規劃體系完成期 220 第三項 環境意識覺醒期 226 第四項 小結 229 第二節 我國國土開發行政之行為形式 234 第一項 行政計畫234 一 臺灣地區綜合開發計畫 235 二 區域計畫 236 三 縣市綜合開發計畫 236 四 都市計畫 237 五 我國現行國土開發計畫之問題與經建會「國土綜 合開發計畫法（草案）」之解決 238 六 對經建會版「國土綜合開發計畫法（草案）」之 檢討 243 第一項 行政處分 248 一 開發許可 248 二 建築許可 253 三 徵收處分 255 四 土地重劃 255 五 都市計畫變更之決定 256 六 小結 257 第二項 行政指導 257 第三項 行政契約 258 第三節 我國國土開發行政之事前程序 259 第一項 事前參加程序 260 一 都市計畫變更程序 261 二 建設用地取得程序 264 三 開發許可程序 268 四 綜合檢討 268 第二項 環境影響評估程序 273 一 現行法之重要規定 274 二 現行法之檢討 275 第四節 我國國土開發行政之事後救濟 277 第一項 我國國土開發行政之事後救濟 278 一 行政計畫 278 二 行政處分 281 三 行政指導 282 四 行政契約 283 第二項 國土開發與利害調整 288 一 開發利益未能歸公 289 二 徵收補償額過低 290 第六章 結論 294 第一節 中日國土開發法制之比較與檢討 294 第一項 國土開發法制之沿革 294 第二項 國土開發行政之行為形式 297 第三項 國土開發行政之事前程序 300 第四項 國土開發行政之事後救濟 304 第二節 未來我國國土開發法制法制化之展望 306 參考文獻 308