自一九八○年代起，歐美國家興起「民營化運動」的風潮，各國政府開始縮減其在公共資產及公共服務上的角色與介入程度，而將原本應由政府部門所承擔之功能，全部或部份的提供予民間部門參與。當民營化被賦予等同於效率與改革的意涵時，自然亦擴及至社會福利領域。政府也從福利的唯一供給者，轉換為與民間分工及協力提供的模式，從而形成福利供給多元化的發展，「公設民營」即是政府與民間協力提供福利服務的模式之一。 由於「公設民營」具有節省政府部門人力、經費成本，並可結合民間的專業服務，提昇機構照顧品質等效能，已成為我國各級政府廣泛實施的政策。基隆市政府受此浪潮之影響，亦於民國八十八年起，陸續將新建完成或運用閒置公有建物空間改設之社會福利機構，以公設民營方式委託民間團體經營管理及提供服務，短短數年間，即已有成功的四案例，呈現出未來「公設民營」仍將是基隆市政府推動社會福利服務之主要選項。然而，此植基於公私協力關係，合作提供福利服務之政策是否為最理想的方式？雙方之責任分際各應為何？政府部門與民間團體之組織性質迥異，在實際合作的過程中，是否將因雙方之角色、地位、立場等不同，而導致觀點及認知上的差距，進而影響到委託服務的效能及福利服務的品質？凡此課題，實有待逐一分析。本研究即擬以基隆市社會福利機構公設民營案例，進行探究與分析。 本研究除對文獻與次級資料的整理檢視外，主要分析資料的來源，係對於市府業務單位主管、承辦人員及受託民間團體之機構負責人、業務主管進行深度訪談所獲得之意見。 運用上述方法經內容分析後發現，市府與受託之民間團體在公設民營的過程中，雙方間或有認知與期待上的落差，但彼此亦均肯定尚能有良好的互動關係，雖然部份的落差，可歸因於政策的走向、法令的限制與資源的有限，但其中亦有大部份，是可以透過溝通來化解歧見並建立共識的。在市府方面，認為委託初期雙方認知的差距，在經過「磨合期」後，已能達到合作互動良好的「夥伴關係」，惟承接團體在角度上，偏重於服務對象及機構人力問題，而政府部門則尚需衡量財政能否配合及行政程序上有無困難等等；在承接團體方面則認為，市府由於實施公設民營起步較晚，在整體制度及配套措施上仍未見完備，以致在政策方向、契約規範、委託條件、分工權屬、行政流程等方面上，尚有改進及補強的空間。此外，機構硬體建物及設施設備的維護修繕，幾乎是所有公設民營機構最難以解決的問題，也是最容易造成委託與受託雙方產生齟齬之處，基隆市亦同樣面臨此狀況。 鑑於上述問題，本研究就獲致之發現與結論，分別對政府部門及受託民間團體，提出政策層面及執行層面之相關建議。 / Since 1980s, there has been a trend of privatization in the western countries, which have tried to diminish public assets and to limit the participation in the pubic service. Some of the functions which should be carried by governments are partly or all released to civil companies. When privatization is taken to be efficient and revolutionary, it is naturally applied to social welfare, and thus the government is not the only social welfare provider any more instead of cooperating or sharing with civil organizations. Consequently, the development of furnishing social welfare is various, and “Public assets run by civil company” is one of social welfare service provided by the public & private collaboration. Since the “Public assets run by civil company” mode can reduce the employment and costs in government and also take advantage of professional service from civil company to improve the service quality, it becomes a policy applied by our government broadly. Impacted by the trend, since 1999 Keelung government has had the new buildings or unused public assets be used as social welfare organizations which are commissioned to civil organizations and ran by the mode of “Public assets run by civil company”. In such short period, there are already four successful cases. Obviously, “Public assets run by civil company” will be the main choice to implement social welfare programs by Keelung government. However, based on the public-private partnership, would “Public assets run by civil company” be the best mode to provide social welfare service? Due to the organic difference between the government and private enterprises, in the process of collaboration, will the different roles, and positions cause the different points of view and recognitions? And will the difference of them influence the efficiency of outsourcing and the quality of social welfare ? The issues mentioned above need to be clarified and studied. This paper will take the Keelung social welfare organizations run by “Public assets run by civil company” as the study case to analyze and evaluate. Besides reviewing literatures and documents, the data of the study came from the results of interviewing the directors and staff in Keelung government and the managers in private enterprises which are commissioned by Keelung government to execute outsourcing. According to the results in this study, there sure are some differences in points of view and different recognitions existing between Government and enterprises; however the relation of cooperation still remains in healthy and good condition. Although the existing differences come from the direction of policy and the limited resources, them can be solved by the communication. From the side of Keelung, it thought that the differences occurring at the beginning of outsourcing has been diminished and achieved good partnerships, but from the side of the enterprises they focused on whom they are going to provide the service and on the manpower issue; however, the government has to focus on whether the city’s finance can afford and there are without difficulties in the administrative procedures, etc. The commissioned organization thought that the city launched the “Public assets run by civil company” program late and without integrated planning and support, so there are some fields needed to be improved, such as policy directions, contracts, conditional commission, responsibilities and administrative processes. Besides, the maintenance of the buildings and facilities is the most difficult and complicated issue in the outsourcing program, and moreover easily causing the problems between the government and the enterprises, and we can see the same situation in Keelung’s case. According to the difficulties mentioned above, this paper tries to study them deeply and to use the findings and results to give the city and the enterprises some suggestions on the level of policy and execution.

本論文從政策評估的角度出發，主要採質化評估方法，以立意抽樣，透過十二位學者專家、八位政府單位承辦人員的深度訪談，四十位公設民營機構主管及業務代表結構式訪問收集質性研究資料，試圖建構學者專家們對社會福利民營化政策與法規的評估面向，政府單位及受委託社會福利公設民營機構對執行民營化的總體評估，彙整詮釋質化資料以評估分析執行面向，期以提出政策性建議。 研究主要發現： 就政策規劃層面來看，政府對那些社會福利服務項目適合委外辦理缺乏全盤深入的考量，雖是民間機構與政府共同合作，然以目前契約大部分都由政府單方面擬定情形看來，民間公設民營社福機構並未能與政府建立所謂的夥伴關係。政府常缺乏對未來福利服務新趨勢掌握的能力，既要求社會福利「公設民營」機構服務多元化，而本身因尚未確立若干社會福利政策走向，導致措施更迭迅速，角色功能混淆不明。而現階段民間機構既要勝任「公設民營」委託，也要接受監督管理，以確保相當的服務品質，維護民眾的福利權益。 就評估檢視層面而言，歸納民間社福機構進入契約委託關係，樂意承接公設民營的理由，從具體的房舍與經費提供與補助到抽象的實踐機構理念與社會認可，從服務擴展的直接效果到學習組織管理與社會募款能力的附加效果，從為弱勢族群提供服務到組織爭取福利的自立自主，都是效益誘因。 我國推動公設民營所面對的民間社會福利供給面生態，除具有資源集中化特徵外，學者指出雖然目前的社會福利生態環境並無法產生實質上的競標，但未來發展趨勢如何避免強制競標帶來的衝擊後果，卻是深值注意的。 本研究提出的對策建議： 一、政府應積極加強福利服務契約委託的供需規劃、資源整合及監督管理的能力，建議社政部門在公設民營機構的管理上應掌握服務產出之質與量。同時應將多年來公設民營的經驗、相關政策變革逐年加以研究統整，訂出檢視的期程以有效處理公設民營問題，務求有適當的監督管理機制。 二、目前整個社會福利公設民營契約委託的實務運作，建議需循序漸進，以結合民間參與以落實扶植民間的政策目標，規劃適當的委託方案。 三、參酌修訂執行社會福利民營化政策的相關法規，對於促進民間參與公共建設法與政府採購法的執行，可能帶給社會福利服務公設民營業務的影響，應提出因應的對策。 四、政府應研訂更合理的社會福利民營化機構評鑑制度。 綜言之，社會福利民營化在我國歷經近二十餘年光景，政府藉由推動此一契約委託制度，福利服務供應在種類上與數量上逐年均有大幅的成長，民間社會福利機構也隨之蓬勃發展，展望未來公設民營已然成為政府福利服務輸送的主軸，確實需要更多的政策評估與學術研究，一則著重於政策評估，從實務運作中鎖定問題，再者從決策的結構背景中，釐清問題的本質從而尋求對策，以期發揮有限社會福利資源的合理配置與最大效用。

本研究藉由探討工作保障機制的內涵，包括：「1.社會福利民營化之相關政策與法令的規範；2.社福機構之勞動條件的制定；3.社工員之社會工作專業的形成；4.社福機構的經營管理」等四項機制；以身心障礙公設民營福利機構為研究範圍。經由文獻整理法、訪談法、參與觀察法、個案研究等方法，來達成本研究之研究目的：1.探究社會工作員工作保障機制之內涵。2.檢視社會工作員工作保障機制之實績。本研究訪談社工專家、社政單位相關人員、社福機構之主管及社工員，並且選擇北市五個社福機構，作為個案研究對象。 在「社會福利民營化之相關政策與法令」方面：公設民營機構在契約時間內，由於政府補助，使機構得以穩定發展並擴大其經營規模，如此有助於社工員之工作安定性，並可能提昇其勞動條件。其次，社會福利相關法及契約內容規定機構須運用社工員來從事福利服務，將可能有助於提昇機構任用社工員的意願。另外，社會福利民營化政策是否繼續推展，將視政府福利政策走向及其財源多寡，因此政策走向將影響契約的存廢，及契約具有期限的限制，續約與否將影響服務對象之權益及機構員工之工作穩定性。 在「社福機構之勞動條件的制定」方面：由於社福機構具有非營利之特質，財務較穩定者，以大型機構居多，其將提供較佳之勞動條件；此外，某些機構的主事者認為在機構工作應持服務、奉獻之心態，不能要求機構應給付較好之勞動條件；所以機構給付較好之勞動條件，須視機構的能力及意願。 在「社工員之社會工作專業的形成」方面：社工師法賦於社工師的合法性以及透過社會福利相關法令強制規定任用社工員，可確保社工員之專業性及增加社工員之就業機會，但實際上社福機構尚未完全認同社工員之專業性，因此機構雖任用社工員，但社工員還可能需要兼任行政人員，若行政業務過多將影響專業服務。 在「社福機構的經營管理」方面：社福機構之人力運用，以專業人員來服務案主，並以志工來補充人力之不足。適用勞基法時將造成勞動成本增加，機構可能減少僱用專職員工。然而，機構藉公設民營取得政府補助，來改善機構之勞動條件及增加專業人員之聘用，以健全機構之經營管理並提昇機構之專業性，並有助於保障員工之工作權益。 本研究以工作權之意義來形成工作保障之意涵；透過四項工作保障機制之運作來看台灣社福機構社工員之工作保障實績，在此四項機制中，社福相關政策與法令以及勞基法，的確有可能提升社工員之勞動條件和福利；但社工專業之形成尚未成熟及機構管理之中介變數複雜，尚有待未來之觀察，才有定論。所以，社工員確實能獲得較佳之勞動條件和福利制度以及增加就業機會等工作保障；但工作穩定性則受政策走向與契約延續之影響。 本研究提出幾點建議，包括：社工員之專業性方面、社福機構方面、政府方面以及對未來研究的建議等。

台灣近年來在社會服務工作上的發展，有越來越以引進商業經營模式來振興刺激供應不足的人群服務工作，尤其是「托兒」與「養老」被視為可企業化經營以滿足市場需求的兩大產業。不過社會福利事業和一般汽車香水商品在本質上有不同的特性與不同的存在價值，以強調利潤的商業經營模式導入社會服務的工作，是否會模糊社會福利事業的基本精神，是否會造成福利事業的階層化，都是必須考慮的重點。相對於福利的「營利化」方式，福利「社區化」也是最近相當熱門的服務供給模式，此兩種方式背後則隱含右派與左派的意識型態，無論從理論上或者實務上的探討對話，都可以給現階段台灣社會福利服務的發展一些啟發。 為了對福利「社區化」與「營利化」的內含有更深入的探討，本研究以實證研究方式進行，將彭婉如基金會近一年來所推動的「台北市國小學童課後照顧系統」以及「民間業者在國小校園內提供課後活動方案」做了比較，前者是非營利組織以社區動員方式推動課後照顧系統，後者則代表營利業者的商業化方式來提供服務，不過以社區與非營利機構結合所形成的福利「社區化」以及商業組織提供服務的「營利化」僅表示福利社區化與營利化的其中一種模式，政府、社區團體、工會團體也可以推動福利的社區化工作。 根據上述的研究問題，本研究希望能達到的研究目的如下： 1. 探討台灣國小學童課後照顧的需求、台北市政府課後照顧方案，以及「課後活動實施要點」到「公私協營辦法」的事件始末，以及目前公私協營辦法的執行狀況。 2. 探討福利民營化與非營利組織等相關概念，並希望釐清福利社區化與市場化在理論上的概念。 3. 透過教育局官員、基金會的負責人與承辦人員、在公私協營辦法下，運用學校空間提供服務的機構負責人、參與社區照顧的社區人士、學校校長等人的訪談，探討福利社區化與福利市場化的內涵。 資料的收集以深度訪談方法為主，研究範圍主要鎖定在台北市內與「課後照顧」相關的對象，由於事件發展至今約一年，「公私協營辦法」亦在試辦階段，訪談對象的選取以參與「課後活動實施要點」、「公私協營試辦要點」的對象為主，含教育局、主辦學校、合作單位、社區人士等，共計深度訪談對象十七位。 本研究主要針對台北市課後照顧政策（學校課後活動、安親課輔班、才藝班等設置）以及由社區力量與民間業者提供服務的兩種不同模式做分析討論，並在研究中達成以下成果： 1. 根據研究結果給予國小學童課後照顧政策與公私協營辦法建議。 2. 福利社區化與營利化之概念澄清與意識型態的討論。 3. 以台北市課後照顧系統為例，整理實務上福利社區化與營利化之運作方式與實質效果。 4. 根據研究結果提出關於台灣社會福利事業社區化與營利化之建言。 本研究結果認為因為社會福利事業含有以下幾項特質，應避免以講求利潤來方式經營。 1. 用商品化方式經營社會服務事業而得到利潤的來源有兩種，一是提供高品質的服務以增加收費；一是透過成本的降低來達到利潤，但是這兩種得到營收的方式都和社會福利的特質南轅北轍： □ 提供高品質的服務來增加利潤：社會服務的對象大部分是家庭經濟、背景不好、缺乏社會支持系統與生活在較差的環境中，無法擁有比較好的商品與享受高級服務，一但市場上的服務價格太高，就會剝削這些弱勢者受到照顧權力，並且加深社會的階層化。 □ 由降低成本來求取利潤：社會服務產業（例如安親課輔）多屬於勞動密集產業，無法像一般產品透過模組化的大量生產，來降低成本以求利潤，除非經營者將勞動者或接受服務者視為物品來管理，而一但制式化的員工、客戶與服務流程產生，受服務者將無法接受到「全人」與「愛心」的對待，員工的工作也產生「異化」。 2. 西方國家所推動的「住屋券」、「教育券」等是由政府幫弱勢族群出錢，讓下層階級的人在自由市場上購買服務的一種方式，在我們的研究實務中，社會局每月給予低收入戶學童5000-7000的課後輔導津貼，可以在「營利化」市場下運作，但是卻造成「烙印」、「政府責任不足、監督太弱」等缺點。在台北市課後照顧系統為例，政府在政策上的規範為了著重開放原則，必須給予民間足夠的空間來經營，所以將監督的責任交給學校單位達成，所以在各民間單位向學校提案申請公私協營的合作時，校長、各處室主任、家長會為主要的監督審核者，雖然不乏公正客觀的學校認真的審核這些競標對象，但是也有許多學校因為受制於原本校內與校外的特殊權利關係，無法客觀的監督服務的提供狀況，而服務的使用者，即這些學童及家長卻多半在審核競標與監督過程中所擁有的權力太小，沒有表達意見的空間，只好接受不好的服務品質。 本研究認為福利原本所含有的「社會正義」、「社會權」等價值，必須透過政府的力量來實踐，無論福利的輸送者為政府或民間單位，政府都不能規避責任。契約外包或公設民營只是一種由政府單位將服務委託給民間辦理的民營化政策之一。民間主動辦理福利服務的力量，也視為福利民營化政策潮流下所催生的產物。不過本篇論文的分析結果指出，「照顧」的工作性質並不合適完全轉移到市場上來提供；如果將福利服務營利化，政府為符合自由主義的鬆綁開放原則，非常難扮演好監督角色，在原本的社會權力結構下，也很難制定遊戲規則；福利營利化勢必犧牲弱勢族群等中下階層的人，形成「烙印」與「標籤」，而抹滅福利中強調正義的精神。 福利社區化所面臨到的問題是來自於「效率」的挑戰，以及服務專業與品質的掌控。福利市場化所面臨的最大挑戰卻是來自於福利中的「公平正義」概念，尤其是公平與分配的議題。值得思考的是，個人得到福利的身份是公民或者消費者？公民資格係依賴國家的法定保障，所有公民皆能享有官僚所提供的標準化照顧，不同於市場的必然付費關係。而市場的福利通常是付得起費用才得享有的福利，對於沒有付費能力者便成為限制所在。由於市場可決定產品提供的內容、標示的價格以利潤為導向，致使人民需要的滿足實際上是由場所決定。 「老人安養照顧」、「幼兒托育」政策希望能以民營化的方式來提供，有些學者也認為這些服務具有商業市場的服務特性，可以回歸市場運作。希望本篇研究協助福利民營化的概念有更清楚的瞭解，如果要將「老人安養」、「幼兒托育」交給市場來提供服務，勢必會造成福利階層化的問題，靠政府監督、領航、協助，依然是讓「價格來決定需要」，真正需要的人依然沒有受到照顧。如果這些服務營利化是不可避免的趨勢，政府就應該相對提供大量的公辦服務，並且扶植社區的力量，以確保人們可以享有普及、平價、有尊嚴的服務。 第一章 前言 第二章 文獻探討 第一節 兒童課後照顧需求的社會環境背景 第二節 福利民營化—福利社區化與福利營利化 第三節 非營利組織的相關理論 第三章 研究方法 第四章 台北市的課後照顧系統 第五章 訪談結果探討 第一節 「福利」、「教育」、「社區」關係的探討 第二節 公私協營辦法之下，課後照顧的內涵與實施評估 第三節 在公私協營辦法下，不同方案的評選與價值 第四節 福利民營化下，社區化與商品化的討論 第六章 結論 第一節 分析結果摘要 一、「福利」與「教育」的關係 二、「課後活動實施要點」與「公私協營辦法」的討論 三、公私協營辦法實施的困難 四、福利商品化的討論 五、福利社區化的討論 第二節 結論與建議 一、福利社區化與商品化的利弊討論與政策建議 二、對台北市課後照顧系統的評價與建議 參考文獻