地方自治是我國推行民主政治，落實憲政體制的重要制度。我國雖自民國三十九年開始於臺灣省各縣市實施地方自治，惟至民國八十三年才逐步完成法制化，然中央與地方對於地方自治並未建立共識，對於地方自治團體之自治權內涵、自治監督權行使之範圍以及中央與地方權限劃分等問題，各有主張，爭議不斷。因此，如何建立符合當前國家特殊環境的地方自治制度，使自治之真義得以呈現，是今日政府之要務。本文試圖從地方自治權的保障切入，研究我國省、縣地方制度在自治權的設計與保障，以及地方自治監督對地方自治造成的影響，用以剖析我國地方自治之策略及走向，以建立符合當前時代、社會環境之自治體制。本文凡六章計二十節，各章研究之重點如下： 第一章諸論，計分三節，分別闡明本文之研究動機與目的、研究範圍與內容、研究方法及架構。 第二章地方自治權與自治監督之基本概念，計分四節。首揭地方自治之意涵為本文研究之基本思考，並就地方自治本質論，分析我國地方自治體制之設計特點。再則說自治權限由憲法、法律及命令的幾個不同來源，瞭解其保障之程度差異，續以地方權限分配之態樣、分配之基礎，探求我國目前地方權限分配之基礎等相關問題。最後以自治監督與自治權之關係，簡述自治監督之概念及設計基礎。 第三章省縣自治權之內涵，計分四節。先就地方自治權內涵的二個層面為綜合性說明，再分別就省縣之自治立法權、自治行政權及地方自主財政權予以闡述。在省縣自治立法權方面，先就我國憲法規定由省、縣民代表大會制定自治法之立法權，及由省、縣議會行使之省、縣立法權加以說明，復就自治法規及委辦法規之區別、地方立法權之限制與檢討進行分析。省縣自治行政權則分別以業務執行權、組織權、人事權及計畫權探討我國之現狀。地方自主財政權則以財政自主要件、自治財源收入、政府支出幾個面項來歸結我國地方自主財政所應努力的方向。 第四章省縣自治事項與委辦事項劃分研究，亦分四節。先就地方自治團體任務之定位探討，確立我國地方自治團體負有辦理自治事項與執行上級委辦事項二種任務。再而探討憲法條文所指自治事項與委辦事項之內涵，復試圖在現行憲法架構中從省縣自治法及相關法規之規定下，區分二種權限之項目及內容，並發展二者區分之具體作法。末節並試圖跳脫憲法架構，以建立建立多元性的解決途徑。 第五章自治監督與自治權之保障，計分三節。分別以落實地方自治並保障地方自治權之觀點，分析我國自治監督之制度。先從我國自治監督之體系，探討自治監督在現行法律中存在的問題，再就自治監督機關行使監督權之分際，檢討未來自治法應改進之方向。另因積極性之「代行處理」措施，所涉及問題遠比消極性之監督對地方自治權的侵越性大，爰就自治法之相關設計進行探討，期以設想我國未來執行相關措施應改進之作法。 第六章結論，分二節。就本文以上各章節研究結果提出筆者之研究發現，分別以現行憲法架構下與未來重新建構地方制度提出幾項思考，再則針對落實我國地方自治應行改進之處，提出建議，以為我國推動地方自治改進參考。

八十六年的修憲，將中央與地方垂直分權的結構，從高度的憲法保障，轉變成由中央以法律調節，其中最根本的法律，就是民國八十八年一月二十五日公布施行的地方制度法。根據司法院的法學資料檢索系統顯示，截至目前為止，全國共有三百九十五部自治條例，換句話說，平均每四天就產生一部新的自治條例。至於自治規則，那更是難以統計。 在地方立法如此地蓬勃發展之際，許多的問題也漸漸地衍生出來。第一個就是地方立法和國家法律的關係究竟如何？雖然地方制度法已經授權地方立法來限制人民權利，但另一方面，也有相當的限制，例如行政罰有上限，中央還可以透過制定法律和法規命令來調整地方立法的外部界限。就這一個部分，我們發現實務上確實會發生一些爭議，例如台北市制定「台北市資訊休閒服務業管理自治條例」，把網咖規定為不得設吸菸室的禁菸場所，但是中央的菸害防治法並沒有把網咖納入不得設吸菸區的場所中。同時，網咖設置的地點應該和學校保持多少距離，如果未來中央的資訊休閒業管理條例草案通過的話，台北市做更嚴格的規定，會不會牴觸中央的法律？ 第二個問題是目前比較接近「土地管轄」而非「事務管轄」的權限劃分方式，似乎形成許多的模糊地帶，不容易區別是不是自治事項；同時，中央以法規所做的調控，是不是需要給地方一定的參與和表達意見的機會？例如發行公益彩券和對系統業者的費率審查和處罰是不是自治事項？中央的「公益彩券發行條例」原本已經授權地方可以就發行公益彩券而立法，地方也已經立法並加以執行了，結果中央卻修法把權力收回；有線廣播電視法的修正也是類似的情況。 第三個問題是中央對地方立法的監督，中央對地方立法，什麼條件下可以不予核定，可不可以不予備查；地方在什麼什麼情況下可以聲請司法院解釋？ 因為上述這些問題所引起的中央與地方的衝突，本論文在加以研究之後，有幾點發現： 第一是地方政府由於和人民有更頻繁的直接接觸，往往對於因地制宜有迫切的需要，所以對於什麼情況下會構成牴觸中央法律而言，從我們的案例來看，似乎應該更考慮到這一點。例如說，網咖業者和學校的距離，並不涉及國家統治權必須優先考慮的事項，從各地方的學校密度、網路休閒風氣、商業活動都不同來看，似乎也沒有必須全國一致的理由，那麼是否應該給地方比較大的立法空間？地方做比中央法律更嚴格的規範，對網咖業者似乎不利；但另一方面，也可能是對學生、家長更有利，而更符合大多數當地人民的需要。而地區的有線電視系統業者的費率和管理，像這樣的事務，也有各地方商業活動、交易成本等不同的考慮，似乎也應該讓地方立法有較大的空間。 其次中央對地方立法的行政監督，似乎還有一些改善的空間，首先是須要釐清事先審查的核定，和事後審查的備查，當然，也可以考慮再訂定地方法規標準法，就地方法規的體系和行政監督，做更明確的界定。其次，有許多爭議可以在事前透過溝通和協調加以解決，這是行政上本來就應該要做的事，不應該等到法律來約束；但從這些案例來看，似乎又有必要建立強制的事前溝通協商機制，來避免不必要的資源浪費。 在立法監督上，似乎也可以考慮加入這樣的機制，譬如說，在「立法院職權行使法」中，增訂「應邀請相關地方行政機關指派代表出席委員會，表達意見」的程序。不過，在這些政治上、行政上的機制都無法解決中央與地方權限上的爭議時，對於涉及憲法解釋的部分，似乎還是應該把爭議交給司法院解釋來加以解決，而不宜交由立法院以決議的方式來解決。

本文首先由地方自治意義與功能談起，藉以探討地方自治獲先進國家重視 的原因，並對於地方自治理論如何影響地方自治制度之演進加以說明。再 者，將地方自治與地方政府作一區別，釐清兩者之間的差異，以避免「有 地方政府等於實施地方自治」之錯誤觀念。我國憲法中明文保障地方自治 ，但觀諸臺灣地區實施地方自治四十多年，或受限於政治因素，屢以行政 命令作為實施依據。由於行政命令可隨中央或上級政府之意更改，因而使 得地方自治權限屢受侵剝，論者每以「中央集權又集錢」來形容。是以健 全地方自治，完成地方自治法制化及確實改進地方自治制度的呼聲四起， 本文將檢討因地方自治未落實而產生的之各種問題，並對地方自治法制化 問題做一歸納，以暸解省縣自治法產生之背景。省縣自治法的誕生，使臺 灣地區的地方自治邁入了新的里程碑，但此法公布施行後，除了完成法制 化以及「省長民選」之顯而易見的效果之外，似乎並未能完全解決以前地 方自治的種種問題，以及使地方自治發揮應有的功能。本文將探究其中有 礙地方自治功能發揮之處，並嘗試提出建議，以期健全地方自治法制，使 地方自治功能發揚光大，進而帶動國家整體的進步。本文研究建議，1. 關於自治事權的劃分，應以事權之性質、種類加以劃分，而非以地域來區 分。2.關於自治組織方面，由於縣市政府與鄉鎮市公所組織規程準則皆由 省政府所擬定，省政府在擬定此二規程準則時，應做彈性的規定，使地方 可依當地環境靈活運用。3.在自治財政方面，地方自有財源比例並未明定 ，為保障地方財政自主性，將來應在省縣自治法中明定地方自有財源比例 。再者，為避免中央以補助之名而行干預地方之實，補助與統籌分配制度 應儘速制度化。4.在自治監督方面，似乎可考慮將自治監督之章名改為「 中央與地方之關係」， 因為中央與地方之關係，隨著時代潮流與社經環 境之變遷，不再只是單純的監督關係。中央對地方還有諮詢、服務等關係 ，若僅以監督來看待中央與地方之關係則不僅過於狹隘，且容易因為過於 強調監督反而形成過分干預。5.省縣自治法對於地方人民權利的規定，與 以前相比，顯見充實。但是，相關的法律如創制複決法、資訊公開法等， 均尚未問世。是以中央政府應加速立自治法的規定形同具文。

地方立法機關與地方行政機關乃係地方政府兩大機關，地方制度法亦以眾多條文規範兩者之權責範圍、制衡。由此可知，府會互動關係實為地方制度之核心內容，且為地方政治之樞紐。若地方立法機關能依循法定之程序，進行質詢及法案與預算的審議，地方行政機關亦能遵照議會之決議執行政策，兩者皆各守分際，彼此尊重，府會之間能良性互動，地方事務即能順利推動，但因現階段地方政府採取「仿總統制」之設計，地方首長與民意代表成員均各由地方居民直接選舉產生，各自擁有獨立的民意基礎，兩者地位平等，各司其事，互不相屬。然兩權之間又缺乏客觀而具強制力的仲裁機構，如雙方缺乏自制力與妥協精神，府會衝突的潛在因素隨時都會被激發。然無論已廢止之省縣自治法、直轄市自治法，或現行之地方制度法，基本上都是採「上級自治監督機關」協調的機制，亦即由上級地方自治監督機關本其職權，矯正其違法、督導其失職及杜絕其弊流。在實際運作上，由於政黨派系的滲透，不但不能順利化解決衝突，反而往往更加劇衝突，顯示我國社會文化結構上習慣以政治妥協手段解決爭議，而不願訴諸法律制度，交由客觀司法機關解決職及杜絕其弊流。本文藉以引介外國法制，藉以司法程序解決府會衝突，希望為我國府會衝突尋找另外一個出口。