本文的研究範圍主要是1978年至1991年這段期間中共幹部人事制度的改革問題；將人事制度中的考選、任用、培訓、調轉任、監督、考核、獎懲、保險、撫卹、工資、申訴、控告、退離等各種制度包括在內，並嘗試用西方文官制度的角度來觀察其利弊得失，及其對中共政權可能造成的影響。 事實上，根據西方政治學後行為主義(post-behavioralism)的看法，完全的價值中立(value free) 是不可能的，任和學者在選定研究主題時即已帶有價值的色彩，且中共聲稱其所建立的人事制度是「具有中國特色的社會主義」，具有因地制宜的特性。因此，在「研究法」的取捨方面，不免帶有主觀的成分在。但誠如政治學者呂亞力所言:「在政治科學的領域中，適時與價值陳述的分離是絕不可少的。這不等於一個人不應堅持其價值或不宜表示其價值，而是說在研究過程的某些階段，要盡可能達到『價值中立』，也就是盡量避免以自己主觀的價值判斷來或詮釋資料及作成研究結論。」(註四十七)因此作者只能秉持學術立場做盡量刻觀的陳述，所蒐集的資料亦以1978年至1991年為主，以往中共人事制度零零星星的改革只當做輔助。 本文的研究目的，主要有四: (一)一九七八至一九九一年期間中共所作人事制度的改革與以往不同的地方和原因。譬如就退休制度而言，中共於一九七八年六月，頒布《國務院觀於安置老弱病殘幹部的暫行辦法》，與一九五三年的《勞保條例》和一九五五年的《關於國家機關工作人員退休處理暫行辦法》兩者的待遇不可同日而語。就其目的乃是鄧小平推行幹部「四化」政策，欲靠著退休制度淘汰「文革」新增及「文革」罷官復職的元老幹部，類似這兩種規定的差異也是筆者探討重點所在。 (二)運用現代公共行政人力資源眼光，探討中共人事制度諸想措施，改革是否合情合理，改革有哪些成就?改革的缺失又在哪裡?對中共未來經濟改革，政治結構，社會變遷有何種程度的互動關連，試圖利用資料探討現狀，並做某種範圍內的預測。 (三)本論文所要解決的問題，主要是中共人事制度改革的可行性(feasibility)如何?中共人事制度改革政策影響評估標準(criteria)如何建立?就中國大陸問題研究而言，可區分為傳統與現代兩種研究方法，傳統研究對中共研究範圍只限於法規、制度、歷史等研究方法，對於衡量人事政策的成本與效益的分析所使用的「社會指標」之研究是最近幾年的事，但中共人事制度所屬的環境深具特殊性，西方評估標準，如但恩(William Dunn)所建立對於政策影響評估的一般標準(註四十八):效能(effectiveness)、效率(efficiency)、充分(adequacy)、公正(equity)、回應(responsiveness)、適當(appropriateness)，可否適應於中國大陸問題研究，這是筆者探討的重點。 (四)從比較行政和行政生態學觀點來探討中共與其他社會主義和西方民主國家的差異性。中共有別於蘇聯與東歐政權，乃一土生土長的政權結構。探討中共人事制度，必須對中共行政制度體系加以定位。例如依國家開發程度來區分，中共數於開發中國家，其人事制度自然與開發國家有差異

關稅雖然是一種間接稅，但是在開發中國家，它在政府財政收入中仍佔舉足輕重的地位。海關是關稅的主要稽征機構，在遜清時代，海關不但肩負關稅收入的重任，亦兼辦政府郵政及教育等業務（見本文後面章節）。今天，郵政與教育雖早已各立門面獨立作業了，但是，在時代環境的變遷之下，海關的業務更廣及許多方面；例如出入境證照及檢疫的查驗與緝私案件的處理，乃是國家主權行使的一環，退稅與保稅業務，乃是配合政府獎勵輸出推展貿易的經濟政策。因此，海關當前的任務是非常繁重的。 我國海關是在英國人的管理下成立，百餘年來，海關一切制度與規章都墨守傳統少有變動，這在行政革新聲中是一個頗值得檢討的問題，尤其海關的人事制度，多承襲變英國制度，其是否適合國情與我們當前的社會環境，更是從事關務工作人員，對關務行政革新刻不容緩的課題。蓋人事制度乃是一個機關人與事配合的依據，它涉及工作人員任免遷調的切身問題，因此，健全的人事制度，不但可予工作人員公平合理的工作環境，藉以提高其工作效率，而且亦可使工作人員對自己的前途充滿樂觀與信心。 海關不似其他稅務機構普遍，一般人對海關的概念很淡薄，尤其對海關的人事制度外人鮮有深入瞭解者，即使海關內部職員大部份也只知其一而不知其二，這大概與海關慣於因循傳統不任意公開海關的制度有關。本文雖然基於此一動機而撰寫，但純屬一種學術性的研究，海關當局當會諒解的。 本文共分四章；第一章緒論，簡述海關之意義及成立之歷史，並以實際情形概括出海關人事制度與一般人事制度不同之點，其最主要之特質有三：一為因循英國制度、二為海關無組織條例、三為海關中高階層人員都是由基層職員擢陞而來。由於這個緣故，海關人事制度雖仍獨具一格，但與現在的行政制度相較，實有許多值得檢討研究的地方。 第二章為海關人事組織系統。海關人員雖分稅務與海務兩部門，但實際作業以稅務部門為主，舊制度裡稅務部門分成內勤人員與外勤人員，內勤人員主要任務為經辦進出口通關手續，外勤人員則負責旅客行李檢查、抄船、緝私、貨物查驗等工作，百餘年來毫無變革，因此內外勤人員在職務上，觀念上一直有很大的隔閡，海關總稅務司署有鑒於此，乃從六十年七月一日起實施職資並立制度，將所有工作人員全部歸為關務與技術兩類，而原有內外勤人員則一律納入關務類系統，職務上內外勤人員可以輪流擔任，這樣不但簡化了海關原有繁雜的人員職稱，並且也漸漸消除了內外勤人員的界限。新實施之職資並立制度雖分五階十五等（技術類只有十四等），每等又分若干級，但這個制度是海關當局所研擬經財政部核準實行的，與人事行政局所極力推行的職位分類制度不同。 第三章是本文的重點，敘述海關人事之管理。人事管理之範圍至為廣泛，海關無成文之人事管理規章，因此，只有以現行之實際情形作寫撰寫之藍本。第一節敘述海關人員之任用；早期海關人員之任用，洋人全憑外藉總稅務司之喜怒好惡而聘用（總稅務司由清廷總理衙門派任，多係英國人），華人則只能就地晉任低級關員，至稅務專門學校成立，始以該校畢業生遞補海關之基層人員，政府撤退來台之後，外籍人員 全部離職回國，稅務學校停止招生，海關人員之任用，最初以考普考及格人員充任之，最近則多數委由考選部舉辦關務特考補充。第二節為海關人員的訓練與進修，職前的訓練由財政部財稅人員訓練所負責舉辦，在職業務訓練與語言進修則由海關當局視業務情形而自行舉辦。第三節為海關人員平時的考核，三考三卡制度依據人事行政局的規定辦理，由各關人事單位負責管理，海關人員的獎懲則依據「稅務關務人員獎懲辦法」辦理。第四節為年終考績與擢陞，海關人員原則上二年升一級擢陞之主要根據為年終考績，考績特優者提前擢陞，考績特差者延緩升級，關員如無重大過錯，鮮有延緩升級者，而且考績特優者(亦即職資並立制度下考績列甲等者)並無三分之一的限定，此蓋「海關升遷公平」之謂也。第五節為海關人員的遷調，這包括各關區間人員的調動與同一關區內工作人員職務的論調，海關人員的遷調主要是培養所有關員均能熟悉通盤的業務，並且使關員都能適應各種環境。第六節為海關人員的離職，海關人員的任務非常繁重，因此獎懲明，有因職務上之疏忽而被撤職、免職者，亦有因興趣不合而辭職者，其他尚有退休、因病離退等情形而離職者。第七節為海關人員之福利，海關人員亦為公務人員，所以一般公務人員享有的福利，海關人員亦有享有之，如公務人員保險等，其最特殊者乃退休金之發放以美元為計算之標準，多年來美元非常穩定，所以海關人員的退休金還相當優厚，但最近美元貶值，其作為海關人員退休金計算之標準是否仍如以一往一般的穩定可靠則有研究的必要。 第四章是對於海關現行人事制度一些問題的檢討與建議，這些問題的提出，除了個人淺薄的見解外，多係得力於海關各位長官的幫忙與提供，文中就其重要者而列出幾項：包括職資並立制度實行的成效、海關基層人員的極待培養、驗估人員素質的提高、考績方法的改進、延長服務人員的從嚴審查、海關人員薪給表的改進、退休金發放方式與計算標準的改進等。 本文之能順利完成，首先得感謝張師可皆的鼓勵及毀陳師適義懇切的指導。於撰寫期間，承蒙關務署陶玉其教授及海關稅務司葉寶書、張漱忱、王蘭文、毛志偉等諸位長官的幫忙並提供寶貴的意見，在此謹表謝忱。至於各項建議，亦屬個人的淺見，觀點不盡正確與客觀，但多少代表自己多年來研究的一點心得，尚祈各位師長及海關賢達賜致。

海關人事制度過去係以單行規章訂定，自成一體系，其早期吸收優秀人才原因為何？民國八十年二月一日海關人事制度法制化，惟此制度仍屬特種人事制度，與一般公務人員人事制度不同，改制後產生了一些問題如高資低用、俸級核敘等問題，乃引發研究之動機。 　　本研究目的在於：一、研究關務人員人事制度歷經三個演變期之重要沿革。二、研究關務人員人事制度之特色，及與其他人事制度之不同。三、研究關務人員人事制度運作情形，探討其可否回歸一般公務人員人事制度。 　　本研究之分析架構係以生態理論、人事革新理論、激勵理論及相關人事制度之理論為基礎，將關務人員人事制度分為三個時期，第一期為自清咸豐四年〈西元一八五四年〉至民國六十年之海關早期人事制度，第二個時期為民國六十年至民國八十年之海關職資分立制，第三個時期為民國八十年迄今之關務人員新人事制度，探討各時期有關官制結構、任用、俸給、考績、退休等人事制度之內涵、特色，並將關務人員人事制度改制前後作比較，及將關務人員人事制度與一般公務人員人事制度作比較，再就蒐集的資料加以整理、分析，進一步提出檢討與建議，以作為學術研究及實務界之參考。

我國現代郵政創始於清末，在英藉客卿赫德等主持下，其人事制度深受英國文官制度及歐美人士重紀律作風的影響，人員嚴格守法的精神，辦事認真的態度及法規執行的澈底，形成郵政人事制度的特色，在我一般文官制度未如今日完備之時，早已成一完整之制度，頗有值吾人加以研究並學習之價值。 全文共分七章，約廿五萬字。第一章緒論除說明郵政人事制度的沿革外，並對其資職分立制度詳加解析。第二至第六章，分就郵政人事制度中考選、任用、俸給待遇、考績（成）及退職養卹等之演進及現制之內容作一陳述，第七章則將之作一綜合檢討，並以之與現行文官制度（職位分類制度）的關係及其未來的展望提出筆者的意見。郵政早期資料不易盡得，現存最有價值者莫如郵政通諭、郵政通令（英文本Inspector General's Cirfcular）、郵政綱要及交通史郵政編等及後張樑任先生所著中國郵政及今郵政大事記等，郵政綱要將早期「所有通札通諭辦事規則以及郵政章程，某項緊要公文之訓飭全行蒐集列入」（見該書序），交通史郵政編是民國十九年由交通部主編，就以往規定及後來演變迄民十四年止加以編纂而成。本文引用二書原文處頗多，惜原文用語及內容，有些已經過時，但為求其真實，明其治革，凡此述而不作之處，敬請師長學友們諒解。 本文得以完成，首先感謝吾師張明誠教授及學校其他師長之教誨，尤其感謝吾師仲肇湘教授熱心懇切的指導及介紹有關首長給予協助。復蒙郵政界已退休資深前輩劉承漢先生、王士英先生、薛聘文先生、及現郵政總局人事室主任王述調先生、秘書潘安先生等或提供寶貴意見，解答問題，或借閱珍貴書刊或概贈本人著作，使筆者受益非淺，劉先生學識淵博，惠助後生，尤使筆者感念；又得郵政博物館何館長及資料組周組長等惠借大量書刊及中國交通建設學會吳先生等概借交通建設月刊合訂本十餘冊，此外，許多先生或解答疑問，或借閱書籍，或代抄錄資料，或協助校對，熱忱匡助盛情可感，均在此一併敬致最大謝意。

由於現代的企業機構組織日赹龐雜，員工數量也日益增加，而員工素質的良窳，及其任用與待遇的適當與否，在在嚴重的影響一個企業機構的效率。是故，人事制度實乃企業管理的中心課題。 工作評價制度是解決人事問題的新技術新方法，它是科學管理方法中的一個重要形式，並且也是薪資管理的重要工具。此種最新的科學管理法如能妥善運用，則必能使員工適才適所，並獲得同工同酬；而後可以減少抱怨，提高工作情緒，增加生產效率，達致企業管理的終極目的。 幾千年來，國人所受的教育，大抵不重視做事的方法與技術的講求。這種輕忽，使得像王安石那樣氣魄雄偉，識見卓越的政治家，也不免在他全力推動的政治革新中遭遇失敗。現任我國經濟部次長王撫洲先生任「經濟部所屬事業職位體系統計」書的序言中說：「我國數千年來，一治一亂，而未能臻於長治久安，富強康樂，日起有功者，洵非哲理原則問題，而多由於缺乏貫澈原則與政策之技術與方法」。這句話發人深省。現階段我國正走入工業化的社會，故如何應用科學技術與方法，以改善企業管理，增加生產，實為當務之急，而企業機中實施工作評價是目前最科學的技術與方法。這是著者所以撰寫這篇論文的主要動機所在。 本文共二十餘萬言，除首末兩章為緒論與結論外，其餘十章則半為理論的闡述，半為實務之論列。緒論一章在論述工作評價的一般概念，結論為本論文簡單扼要的總結。其餘各章係把一般實施工作評價的程序作澈底的分析。分為七大部份：第一—訂定評價計劃與實施前的準備；第二—四種評價方法的介紹；第三—作工作分析以準備撰寫工作說明與規範；第四—依據工作說明與規範以品評工作；第五—工作納入等級；第六—制定薪資體系；第七—維持評價計劃的現時性—繼續管理。 本篇論文能夠完成，應該感謝指導教授張金鑑先生，所長鄒文海先生，王雲五教授，經濟部職位分類推行委員會執行秘書王學善先生等的熱心指導。經濟部職位分類推行委員會供給我的豐富資料以及國內外許多專家學者的意見，也使我受益不淺。

環顧世界各國國力之強弱榮枯，一般而言效率高低與民主程度為主要指標，而兩者與其是否建立現代化人事制度通常都是正相關的，而擁有現代化人事制度及高效率之公務員體制，又以人事行政主管機關靜態的組織及動態之職能為起基點。 　　本論文以鉅視的觀點，將兩岸近半世紀以來人事行政機關（構）組織結構變遷情形採取文獻分析、歷史、生態比較等研究途徑加以探討；另以微觀的角度研究兩岸人事機關（構）職掌功能，復加以比較，除將研究比較之結果提供人事行政界參酌外，並提出建議意見，以供日後研究中共人事制度者之參考。 　　本論文架構上分為六章，二十三節，茲簡要摘述如次： 　　第一章緒論：分別說明本論文之問題背景及研究動機、研究目的、研究範圍、研究方法，指出本論文研究上限制之處，並將人事機構地位、職能、類型等基本原理加以陳述。 　　第二章中共人事制度及人事管理機構沿革：闡述中共自一九二一年建立政權以來人事制度遞變演化的階段，及配合人事制度之演進，其人事管理機構設置、管理權限及職責範圍之歷史沿革。 　　第三章中共現行幹部人事制度剖析：敘述中共現行幹部人事制度改革之背景、原因、存在之特點，次與民主國家公務員制度作一區別，再對其「國家公務員暫行條例」進行解析。 　　第四章中共人事部組織職能研析：針對中共人事部設置之背景、設置原則、基本作用與職責、地位與組職架構、職能，及其與其他人事機構間之關係予以探討，再從組織型態、人事分類及人事體制相關問題等方面評結。 　　第五章中華民國人事機關組織職能研析：說明中華民國人事制度及人事機關之沿革；再依序將考試院、考選、銓敘、公務人員保障暨培訓委員會、公務人員退休撫卹基金管理、監理委員會、行政院人事行政局組織職掌闡明，並於檢討人事制度相關問題之後，介紹前瞻性人事工作，以策來茲。 　　第六章結論：就前述中共人事體制及中華民國人事制度做綜合評估檢視及對兩岸人事機關（構）比較分析，並依研究發現提出建議意見，供中華民國研究中共人事制度理論及實務界人士參酌。

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先總統 蔣公曾昭示：「要建立制度，以人事制度為先。」 蔣總統經國先生亦曾指 示我們：「政府致力提高行政效率，改進社會風氣，其牛決條是必須做好人事行政工 作。」由此吾人得知，人事行政的重要性，更明瞭人事制度乃一切制度之根本。 兩制合一人事制度之建立，係我國人事制度史上一種大改革，究章其真實內容為何？ 有何貢獻？有何缺失？有無需改進之處？殊值吾人深入探討。任何制度之建立，每受 所處的政治、社會、經濟環境等因素的影響，並隨時間而長成改變的。本論文係從系 統分析和動態角度，對兩制合一人事制度作一介紹及檢討，並嘗試提出具體可行的改 進建議，期對我國兩制合一人事制度之推行有所助益。 本論文凡五章，約十萬餘言，其大要如次： 第一章緒論，分三節揭櫫本論文研究的理論、動機與目的、途徑與方法。 第二章闡述人事制度改革之背景，區分三節詳述人事制度產生之一般背景，簡薦委制 及職位分類制之利弊。 第三章記載兩制合一人事制度之設計與選擇，以四節分述我國兩制合一人事制度孕育 的過程。 第四章係對兩制合人事制度之內容加以說明，以七節詳述其制度之精神、基本結構、 運用方法以及考試、任用、考績、俸給四法內容。 第五章為結論，乃就兩制合一人事制度加以檢討，再提出改進之意見。

主要內容摘述如次： 第一章、導論。簡述主要之研究目的、方法、及分析架構。 第二章、改革之環境。概述影響美國文官改廿之地理條件，歷史背景與聯邦政府現況 。 第三章、改革之緣起。尋繹該法案之主要形成原因，包括介紹美國文官制度之演變情 形、功績制度實行方法之檢討與社會大眾對於文管改革之要求。 第四章、改革之過程。探討在政治體系中，如何將要求改革之意見，轉化而為法案之 互動行為。主要包括了「政策規劃」及「政策合法化」兩大部份。 第五章、改革法之內容。研究改革之「產出」部份。亦即評述於合法化過程之後，經 由總統簽署並公佈之法律內涵。 第六章、改革之效果。討論法案之執行及在環境中所造成之影響。例如：官僚之迴響 、輿論之評估等等。 第七章、結論。對改革法之本身做一總評，同時探討美國文官改革法、其立法精神對 我國人事制度之啟示。

民國七十六年一月十六日我國行政機關實施新人事制度，兩制（簡荐委、職位分類制）併行時代同時宣告結束，展現一個嶄新局面。對此項劃時代之改革令人感佩，更寄望新制實施順利成功，並能配合理論及實際需要不斷調適改進，以臻完善。本人鑑於「職務列等」有關事項，實居新制成敗關鍵地位之一，乃潛心研究，自新法民國七十三年研議之始，至職務列等表頒布實施之後，有關職務列等之法規、函釋、訂定過程，各方反映等資料，加以蒐集，並透過問卷調查瞭解公務人員看法，復根據實務經驗，從理論、現實、決策過程之觀點，對職務列等原則、標準，所依據之法理，整體平衡，及對公務人員升遷轉調、改任換敘、俸給待遇，士氣之影響等，作系統化之探討研析，進而提出改進建議，以供有關機關參採。 　　全文共分為六章十七節，約十五萬言，其內容大要如次： 　　第一章緒論：簡述研究動機、目的、範圍、方法與限制。 　　第二章新人事制度之建制：說明建制原因、經過及基本架構。 　　第三章職務列等表之訂定：闡述分析職務列等之方法、標準、原則、考量因素及經過。 　　第四章職務列等表訂定之探討：研析列等方法、原則、平衡性之優缺點，及問卷調查結果分析評論，並從公共決策角度探究訂定過程之妥適性。 　　第五章職務列等配合措施及其探討：檢視新制實施過渡時期權宜措施、列等作業、改任換敘、權益保障、待遇支給標準之合理性。 　　第六章結論：提出整體檢討與改進建議。 　　本論文研究結果，發現新制公務人員職務列等程序較為簡化，尤其「彈性列等」（一個職務可跨列二至三個職等）可增加用人彈性及人員升等、晉俸之機會而受大多數公務人員（六九．四％）歡迎。但亦有近半數（四二．三％）公務人員對其職務所列職等不滿，愈基層不滿比例愈高。下列缺失值得注意改進： 　　（一）末訂職務列等表新制即付諸實施，決策過程本末倒置，衍生諸多困擾，深值警惕。 　　（二）過渡時期原有權益及可預見未來之權益宜予充分保障，以免抗爭。 　　（三）職務列等事涉專門技術，立法院應充分授權考試院訂定。 　　（四）職等標準過於抽象，應再訂定運作化指標，以避免任意提高列等，影響官制穩定。 　　（五）職務列等應多按職責程度訂定，儘量減少考量機關層次，以免壓低基層公務人員職等。 　　（六）彈性列等混淆職員程度，應避免同單位之副主管、非主管之列等與主管一樣高，以免影響指揮監督。 　　（七）職務加給、專業加給宜按職務最高列等支給，地域加給按官等支給，以臻合理化。 　　（八）各職等俸級較日韓公務員俸級短少三至十八級，宜再予加長，以增加久任人員晉俸機會，激勵士氣。