從古至今，沒有一個主權國家不重視國家安全，無論戰時還是平時，有些情報是和國家安全息息相關的，情報已成為確保國家安全及維繫政權穩定的力量；因此，作為一個領導者、決策者，必須具有情報意識，重視情報工作。尤其面對新世紀新戰爭型態處處展現出「不對稱」戰略思維，面對恐怖主義的全球危害，面對日趨迫切反恐合作的要求，面對危害我國安全與經濟利益的恐怖主義活動的萌芽，如何運用「先知」繼而採取「先發制人」作為，如何在守勢作戰上獲得絕對優勢，奠定國家安全的基礎，當屬情治機關工作的重要課題。另隨著全球化的倡議、時空環境變遷、民主思潮的演變、國際社會的互動、國內政治環境的紛擾、民粹主義的興起、價值觀的扭曲，在在使得國家安全情報工作面臨前所未有的挑戰與考驗。 舉凡任何反恐怖主義的措施或反恐精銳部隊，都不足以有效嚇組狂熱的、技巧熟練的恐怖份子。基於此，情報作為在打擊恐怖主義方面仍是最有效的方法。反恐行動與戰爭最大不同處在於他所面對的是藏匿起來之敵人，因此情報預警越早、研析越精確，恐怖行動之災害就越少，反恐成效也越好；這部分除了要建立恐怖份子及其組織之完善檔案，長期追蹤這些恐怖團體的行蹤外，也需要透過情報系統來蒐集情報，及與國際共同合作進行情報交流工作，如此方能有效做到預警之功能；例如美國國土安全部將面臨恐怖的威脅區分五個等級，從情資狀況研判來提早預警，以加強全民防護戒心，此點殊值我們參考學習。另外，對於跨國性的恐佈份子，若能與國際情報交流，也是遏止恐怖暴行的的最佳方式，據FBI調查顯示，僅在1983至1987年間，美國就因與國際間有效的情報交流，而成功地防止45件恐怖事件，充分發揮防範於未然的功能。所以，情報單位應不斷情報交流，甚至透過外交途徑與國際情報組織進行協調、聯繫、相互通報、相互支援，以掌握可疑恐怖份子之動向，適時發布預警，以提昇防護戒心，有效防範或降低暴力、破壞事件發生之危害程度 。 由於恐怖主義的威脅日益嚴重，只有國際合作才能有效減少恐怖主義的威脅。九一一事件後，隨著美國軍事行動的開始，國際間有另一種聲音希望國際組織一特別是聯合國能夠發揮功能，致力反恐、維護世界和平與安全，俾以防止更大的災難發生。此外，由於區域主義的盛行，分布於全球的國際組織及區域組織亦將在此方面扮演著極為重要的角色。然情報機制運作亦是反恐活動中，非常重要的角色。因此，「911事件」的情報失敗使得布希總統籌組「恐怖主義威脅協調中心」及「國土安全部」，也逐一地對CIA及FBI 兩大情報組織進行改革。本論文將探討美國的反恐機制與情報作為，以瞭解美國情報界如何因應恐怖主義的威脅，以開展我國情報作為。 為了避免國家受到戰略性的軍事突擊，如珍珠港事件，在在都需要大量而性質複雜的情報。各國政府因為需要情報，所以便設立個別的專門機構，來處理各種不同的情報。各國的決策者，如美國的總統、英國的首相、德法的總理以及克里姆林宮的少數人物，都需要情報來處理他們的日常工作。一切情報不管是重要次要，不管真實虛偽，都必須經過情報機關加以過濾，加以選擇，然後才能選擇與當時決策有直接關係的東西，提供決策者參考。職是之故，情報是決策的基礎，成功的關鍵。情報也是一種力量的形式，沒有情報的政策是盲目的，沒有政策的情報是無能的。然情報的角色僅僅只是列具事實與可能發展的趨勢；決策是決策者的工作。一般而言，情報活動之有用與否，是依於其對國家、部會、與軍事單位決策者之協助而定。決策階層希望情報單位能時時掌握正確的情報，以因應突發狀況。 情報在危機處理過程中，扮演克敵制勝不可或缺的重要角色。若在危機處理時缺乏情報，在分秒必爭的危機中，絕對難以對被危機威脅的廣大範圍，多狀況的領域，進行面面俱到的處理。情報的功能包括知己知彼、料敵機先、制敵之弱、降低誤判、避免疏忽、避免爭機等角色功能。經由情報之角色與功能的論述，可以瞭解情報之本質是與決策與國家政策設計密切相關的。而不論是在決策或是國家政策設計之廣範圍過程中，攸關國家政權穩定與否及國家安全之保障，相當程度均是依賴於危機管理作為之良窳而定，而此又需要情報之積極投入，否則不以為功。因為，「全球化」之發展，國際安全環境之變動，依常態之國家管理模式以因應不同光譜範疇之威脅是不夠的，最主要的還要加入「非常態變數」之考量。因此，在危機管理過程中，從戰略層次思考，情報之作用在於發揮預警機制之功能；而從戰術層次思考，情報之作用在於發揮對決策過程之支援功能。然而在保證客觀情報要求下，應克服情報與決策在追尋國家安全過程中，可能之潛在的問題，而有必要在未來能持續發展出結合情報與決策之危機處理特殊機制，從而發揮情報在危機決策中之最大作用，而此就涉及了危機管理與情報之互動作為，及如何較佳之作出決策的問題。 「九一一事件」之後，扁政府成立「九一一專案小組」，研議五十五項因應計畫二十一項突發狀況想定與緊急處置措施，包括：生化攻擊之防範與疫苗採購、各種模擬演練時各部會之職掌分配。台灣與美國進行情報交換、簽訂「刑事司法互助協定」，願意參與資訊、安檢、反洗錢、強化能源機制等各項國際合作，說明台灣並沒有自外於國際反恐行動。 國家情報工作法：第十七條各情報機關與外國情報機關進行情報合作事宜時，應通知主管機關，並由主管機關協助統合及節制。前項情報合作包括情報交換、情報會議、人員互訪、情報訓練、技術交流、電訊偵蒐及情戰行動等。因此我國依據聯合國安理會一三七三號決議文執行反恐怖主義行動之相關作為，行政院長張俊雄指示各情治、財經及司法部門配合執行事項：政府將依據我國法律及參照聯合國各項反恐公約與決議精神，對恐怖組織及其黨羽採取凍結資產、不資助、不窩藏等必要之司法或行政措施，同時加強與各國之情報交流及提供刑事調查、刑事訴訟的協助，以制止及懲治恐怖主義。 就情報合作而言，情報工作的最終目的是預為防範可能之威脅，我國的情報來源，大約可分為三大部分：一是國際方面，由國際情報合作管道獲得，或由國安局、警政署、調查局海外工作站、駐外人員蒐集，及政府機關派駐海外機構協助蒐集；二是國內方面，情治機關蒐集或民眾檢舉；三是文書及科技情報方面，由大眾傳媒及網際網路蒐集，或透過科技中心、國防部電訊發展室截收之電子科技情報。國際情報合作對我國防範國際恐怖主義活動是相當重要的工作，國安局表示，自從九一一事件後，國安局就成立一專案小組持續針對反恐進行監控和運作，92年度也特別編列反恐預算，近來幾次爆炸案，國安局透過國際情報管道獲得資訊，未來將更強化相關反恐作為。 反恐工作已成為世界各主要國家安全工作的主軸之一，我國雖非國際恐怖組織主要攻擊目標，但仍不能排除成為恐怖份子藏匿地點或犯罪活動之中繼站。對台灣而言，支持與參與反恐，提升反恐能力，防護國土安全，並藉由反恐而與國際社會尋求接軌，發展雙邊及多邊合作關係，拓展國際活動空間，為國際安全及自身利益而努力，藉以強化國土安全之機制與能力，將不僅是內政奠基、全民國防之優先工作，且係發展外交的重要契機。自九一一恐怖事件發生以來，台灣在反恐議題上可以說卯足了勁全力以赴，從執行聯合國安理會第1373號決議文相關事項，到堅定支持反恐行動，如提供國際社會人道救援、強化國內各部會相關具體因應作為、全面清查可疑份子、強化洗錢防制工作、積極推動簽訂司法互助協定或備忘錄、加強國際情報合作、密切掌握恐怖組織發展及重要成員之預警情資、整合各情治單位蒐整之反恐怖情資、建立恐怖活動資料庫等等反恐作為，無非就是要確保國家安全與拓展外交空間之目的。本文從國際恐怖主義發展趨勢出發，進而探討美國反恐趨勢與反恐情報作為。接著就我國安全環境及整體反恐情報機制作檢討分析，歸納本論文之研究總結 。 一、聯合國應發揮主導作用，增進國際情報合作 二、我國現行反恐對策尚待精進 三、我國應注意中共的武力威脅與突擊 四、美國因反恐與中共合作，應注意是否影響我與美關係 五、不合時宜的運作觀念，影響情報預警功效 六、因應危機必須提升預警情報工作 七、訂頒國家危機預防之標準作業程序 八、加強情報的整合與監督 九、強化國安會專業幕僚機構功能 十、明確律訂專責、統合單位權責 十一、建議成立國家恐怖主義情報中心 十二、積極參與國際反恐怖主義活動

傳統以來，各國政府所面臨的最大危機與災難莫過於來自敵國所發動的戰爭，然近年來國家安全的威脅已不再侷限於傳統性的戰爭，取而代之的是各種跨國恐怖組織所從事的破壞行動。2001年9月11日，以賓拉登為首的國際恐怖份子，對美國紐約世貿大樓及國防部五角大廈發動恐怖攻擊行動，事件發生後，我政府立即啟動國安機制，採取因應措施，預防恐怖份子連鎖反應，對國內治安造成衝擊。政府為因應反恐的需要，召開「三芝會議」、制定「反恐怖行動法（草案）」、成立「反恐怖行動小組」與「反超限戰策劃與指揮小組」、實施各項反恐演習、尋求國際反恐合作…等作為，均顯示政府對此議題的重視，惟反恐作業與相關措施在國內尚屬草創，確實有很多待克服之處。 國際恐怖主義的廣義定義有100多種，比較集中的也有20多種，迄今沒有形成一個統一的定義。恐怖主義有著極其複雜的背景和根源，在一個恐怖組織或一件恐怖主義事件的背後，往往混雜著政治、經濟、社會、宗教、民族等多種因素，同時又有其與眾不同的特殊性。綜觀恐怖主義的發展趨勢有：謀求利用核、生、化等大規模毀滅性武器；電腦網路成為恐怖活動的新領域；宗教狂熱型恐怖主義出現上升趨勢，其破壞性和殺傷性不受制約；恐怖組織呈現多元化發展；恐怖襲擊以象徵性、經濟性目標為重點。 聯合國已制定了12項全球公約，亦設立反恐怖主義委員會（CTC）、特設委員會及恐怖主義政策工作組，並運用相關機構從事反恐工作。九一一事件後，國際間的相關組織亦體認反恐意識主流，紛紛將反恐合作列為組織的重要工作，主要的作為包括建立反恐合作機制、反恐情報合作、簽署反恐協定、反恐軍事演習等。這段期間，世界各國和有關國際組織加大了反恐力度，並取得了一定的成效。主要成效包括對阿富汗和伊拉克反恐戰爭的勝利、逮捕了伊拉克前總統海珊及數千名恐怖份子、國際反恐合作、及凍結了一億多美元與恐怖主義有關的資金。但是，從全球範圍來看，恐怖活動依然猖獗，賓拉登至今仍是漏網之魚、「基地」組織不但沒有被打垮，反而擴散至世界各地，當前國際反恐行動形勢仍然嚴峻。 台灣不是國際恐怖主義攻擊的主要目標，但不能排除成為恐怖份子藏匿地點或犯罪活動之中繼站、及恐怖攻擊報復美國的目標之一（已遭基地組織點名）；國內至目前為止沒有形成恐怖組織的條件，但需注意內在可能的潛在威脅因子，政府必須提出解決方案予以消弭；中共以超限戰之恐怖主義手段對台實施攻擊的可能性亦不大，惟需嚴防其為達目的採取非實體破壞之手段打擊台灣。 現行我國危機處理法制歸納起來略可區分為重大國家安全事件、實際戰爭狀態、重大災難事件、緊急危難或財政經濟重大變故、平時的安全及治安事件等五大類型，我國目前的反恐機制亦是依其相關規範而建制。依據相關的法令規定及現況，我國反恐怖危機處理機制有：國家安全決策機制及行政院反恐怖行動小組。恐怖主義活動的攻擊方式，概可分為五大類，即傳統性恐怖攻擊（爆炸、暗殺、武裝襲擊、綁架與劫持人質、劫機與劫持車船）、核、生、化及網路恐怖攻擊等，我國在反恐的整備上亦涵蓋這些威脅，在行政院反恐怖行動小組的統籌下，各有其中央主管機關策頒應變機制，負責指揮、督導、協調各級相關行政機關及公共事業執行各項反恐、防恐及救護工作。除了這些應變危機處理機制之外，當危機發生後，尚須啟動兩個救援體系：一是災害防救體系；二是緊急醫療救護體系。並視情況啟動一個備援體系：即全民防衛動員體系。以強化災害防救功能，確保緊急傷病患之生命及健康。 我國在反恐措施方面，從法律修訂、情資整合、維護海域（岸）安全、關鍵基礎設施安全防護、國軍應變整備、核生化處置能力、到資訊安全等工作，均積極的完成整備。在國際合作方面，亦與相關國家實施情報合作、洗錢防制工作、提供人道援助、簽訂「司法互助協定」、防杜高科技物資非法輸出、簽署「貨櫃保全計畫（CSI）」及配合「防止擴散安全倡議（PSI）」等反恐合作。 在我國反恐對策之建構方面，本論文分別從政策規劃、機制運作、執行措施、反恐能力、國際合作等五方面來探討，期能建構完備的反恐對策。 一、在反恐政策規劃方面：在外交戰略上，緊密與美關係而取得所需奧 援，且能與中共和平相處，另應提升與日本之安全交流；在國土安全上，將恐怖主義的威脅，由國安會納入國家安全戰略之中，作為政策指導原則，並由行政院負責全盤性反恐政策規劃。 二、在反恐機制運作方面：強化情報預警功能；加強情資整合及通報；提升情資研析能力；落實反恐機制整合；修訂重大劫持、破壞事件權責；精實反恐演習。 三、在反恐執行措施方面：儘速完成反恐怖行動法立法工作；修訂民航法設置安全人員；制定保防法；做好關鍵基礎建設弱點評估工作及強化安全維護；加強機場安檢工作；精進簽證及移民政策；嚴密空域安全管制；強化現有民防功能；化解國內統獨爭議與族群衝突；有效打擊相關金融犯罪；做好社會公共關係與媒體倫理工作；落實宣導教育工作。 四、在反恐能力整備方面：精實反恐能力；強化反恐訓練；嚴密網路安全維護；落實核能電廠安全工作；健全生化災害防救體系；加強生化防疫及醫療救護能力；做好毒物管制工作；精進生化戰劑反恐訓練；明訂國軍支援事項。 五、在國際反恐合作方面：持續與美國進行各項合作；以人道救援扮演「貢獻者」角色；以經濟實力推動反恐合作；加強洗錢防制合作；強化安全合作；全民外交首重文宣與鼓勵民間參與；發展亞太地區國家的關係；藉海軍巡防台海南疆及南海尋求與美軍合作。 最後，本論文之研究發現概述如次： 一、國際社會對恐怖主義一直沒有統一的認識，妨礙了反恐怖的國際合作。 二、恐怖主義發展走向，將使危害更加嚴重。 (一)宗教狂熱不斷上升，大量殺傷不受制約。 (二)結合運用現代科技，恐怖攻擊手法多樣。 (三)活動範圍逐漸擴大，攻擊目標趨向多元。 (四)運用資訊技術領域，組織呈現多元發展。 (五)組織串連策略聯盟，相互為用各取所需。 三、應發揮聯合國在國際反恐中的主導作用，增強國際合作效率。 四、國際反恐合作將是長期而複雜的工作。 五、我國應更重視非傳統性安全威脅。 六、我國現行反恐體系尚未完備，有賴政府積極建構。

強制外交（coercive diplomacy）的概念在一九七０年代由學者Alexander L. George首度提出，主張強制外交應屬於防守型的危機管理（defensive crisis management），亦有別於一般所謂的嚇阻（deterrence）與壓制（compellence）等策略。施行強制外交時，相關決策者透過威脅使用武力，或使用有限度的武力，以勸說對手停止或放棄現正從事的行動，並防止危機情勢的升高，及避免戰爭的發生。冷戰期間，美、蘇兩國的領導人對於該一策略的運用極為廣泛與普遍，甘迺迪政府對於古巴飛彈危機的處理便是著名的案例。冷戰結束，國際關係進入所謂的後冷戰時期，面對區域衝突、人道危機和恐怖主義威脅等問題，強制外交更常被相關決策者和國際組織所施行、採用，亦多次在國際間重大的衝突與危機處理過程中扮演著關鍵的角色，並展現其重要性和多元化的一面。因此，鑑於強制外交對於後冷戰時期之國際危機處理和衝突解決的重要性和必要性，本研究旨在透過強制外交相關理論的介紹與整理，以及後冷戰時期強制外交相關個案的研究分析，總結歷史的經驗與教訓，深入探討其施行現況與成效，並提出具體之研究發現與政策建議。期盼所得之研究成果能使吾人對於該策略有更深一層的認識與了解。 關鍵詞：強制外交、壓制、危機管理、後冷戰時期、區域衝突、人道干涉、反恐行動 / In the 1970s, Alexander L. George first introduced and defined the concept of coercive diplomacy. According to George, he claims that coercive diplomacy is a strategy of defensive crisis management. Besides, coercive diplomacy is also different from the strategy of deterrence or compellence. When policymakers and political elites decide to manipulate coercive diplomacy, they should employ threats and / or limited force to persuade opponents to call off or undo adverse actions, which are thought aggressive. Furthermore, the purpose of using coercive diplomacy is to prevent crisis situation from escalating or causing wars. During the Cold War era, leaders of United States and Soviet Union used this strategy intensively. The Cuban missile crisis in 1962 can also be thought as a famous case of successful coercive diplomacy. When international relations enters into the post-Cold War era, coercive diplomacy still plays as important role in crisis management and conflict resolution. Policymakers of countries and international organizations, like the United Nations and the NATO, prefer to use coercive diplomacy to deal with regional conflicts, humanitarian intervention, and counterterrorism. Coercive diplomacy also demonstrates its necessity and significance of solving these problems. In order to give us a comprehensive understanding of coercive diplomacy, this thesis focuses on theories of coercive diplomacy and case studies, especially the experiences after the Cold War. Then, in final chapter of this thesis, the author generalizes lessons and experiences come from the cases analyzed and studied. In addition, the author also tries to make conclusions about the efficacy of coercive diplomacy and thus tries to offer some guidelines for policymakers. Keywords: coercive diplomacy, compellence, crisis management, post-Cold War era, regional conflicts, humanitarian intervention, counterterrorism

隨著蘇聯政權的解體，國際體系進入了「後冷戰時期」，此時，國際政治環境及全球（區域）安全局勢產生巨大的變化，衝突的本質和威脅的形勢不斷地更迭，更在二○○一年九月十一日美國紐約世貿中心雙子星大樓與五角大廈等地遭受恐怖份子攻擊之後，「國家安全」剎時再度成為全世界最主要且必須立即面對的課題，世界各國紛紛採取緊急因應措施與政策，積極調整戰略部署及加速國防、經濟等各項改革，以確保國家安全。 / 以往影響國家安全的來源，主要是敵國或他國的威脅，亦即國家安全是以軍事安全為核心。當國際進入「全球化」之後，軍事對抗已不再是國際關係中唯一的具體意涵，國家安全威脅的來源並非皆來自於外部，亦有國家內部產生之因素，於是各國安全的焦點開始轉向諸如經濟貿易、恐怖主義、天然災害、種族衝突、槍械與毒品走私、傳染性疾病、能源、環保問題，及晚近出現的電腦駭客入侵網路、資訊安全等「綜合性安全」方面，並逐漸成為國家安全的主體，而這些非軍事性的威脅因素，對一個國家的安全而言，甚至比敵國的軍事威脅來的更大。由此可知，針對國家安全內容或其優先順序，將會因為時代潮流變革與社會環境變遷而有所擴大與調整，更依各國國家安全政策的重要性律定優先順序，來保障國家整體安全。 / 在相對和平、穩定的國際安全環境下，多數先進國家開始裁減其軍隊規模，並在檢討裁軍的同時，反而增加軍隊在非軍事性任務的功能，以能適當因應未來戰爭與威脅的挑戰。新世紀的國家安全觀念不再狹隘的僅指向軍事領域安全方面，而是增加打擊跨國重大犯罪、毒品走私及支援國家緊急災難、防制恐怖活動、疫病傳播等各個層面，也就是說軍隊的主要功能是戰鬥，但軍隊存在的意義，更是將國家資源花費在建立與維護軍隊保衛國家整體安全的正當理由之上。因此，就軍隊而言，非屬戰爭性威脅的興起，意謂著軍隊在國家整體的安全架構下，必須確實執行且謹慎扮演支援性與輔助性的角色，協助國家遂行維護社會安全的任務。 / 長期以來，台灣的國家安全（國防軍事安全）主體係建立在對抗中共軍事威脅的基礎上，國家安全可以說與軍事安全的概念是一致的。惟隨著國際情勢與兩岸關係的變化，如今除了中共未曾稍減的軍事威脅外，經貿的磁吸作用與來自大陸、東南亞的毒品、槍械走私、人員偷渡入境及內部政治意識分歧等所造成的社會問題，甚或天然災害及潛在的恐怖攻擊等因素，無一不對台灣社會與國家安全帶來強烈的挑戰，這些對台灣安全深具威脅的因素，將嚴重影響台灣的生存發展。 / 憲兵為國軍部隊的一支，亦是國家安全體系中之一環，依據任務職掌及法令規章，執行衛戍作戰、特種勤務、軍司法警察勤務及戰地憲兵勤務，並協力治安維護，與依令支援災害救援與反恐應處等任務。回顧我國近代史與憲兵制度的發展可知，政府為求國家安全及社會安定，賦予憲兵法定身分與職權，執行各項維護國家安全的任務，並為了因應當前國家安全的需要，而交付其執行非軍事作戰之任務，所以憲兵的任務乃是跟隨著國家時勢環境的變化而改變的。多年來在維護社會秩序、查緝毒品槍械、走私偷渡與檢肅流氓等協力治安部分，及因應國家緊急危難，支援水災、震災、空難事件等災害救援工作與擔任反恐任務等，其成果可謂斐然，對保衛國家利益、保障軍事安全、提升國軍形象、確保軍人權益、擔負衛戍任務、支援軍事作戰、維護社會治安、以及促進軍民和諧等方面助益良多。由此可知，我國憲兵除於戰時可遂行作戰任務外，在平時則具有維護軍紀與社會秩序，及保障國家內部穩定等警察、警備性之功效，其角色定位不單純僅侷限在軍事上的戰力，更是承平時期國家內安機制的重要一環。因此，憲兵可說是維護民主法治、保障社會安定、鞏固國家安全的一支堅實力量。 / 我國憲兵為因應全球化時代軍事與非軍事行動之任務，基於國防政策之指導，必須建立一支彈性快速、高作戰效能以及能夠滿足多元任務的的現代化部隊，為達成「衛戍任務、特種勤務、維護軍紀、支援三軍作戰」，以及「適時支援國家緊急災難與防制反恐活動」之建軍目標，針對「台北衛戍區、各作戰區」憲兵所負之任務，考量敵情威脅與建軍資源等因素調整組織架構，並藉訂頒法令規章、編組專責部隊、建購科技裝備等各面向之精進，在「減少兵力、戰力提昇」的前提下，建構具「反空降、反劫持、反破壞」及「反恐制變、城鎮作戰」與「情報偵蒐、刑技鑑識」之多功能憲兵部隊，期能在確保國家安全的目標下，於平時擔負起打擊重大犯罪、支援國家緊急危難與防制恐怖活動的力量，更是戰時立即投入軍事作戰的勁旅，以開創新時代憲兵發展的契機，達成「建軍備戰」與「維護國家安全」之雙重使命。