本論文「中日國土開發法制之比較研究」，係以國土開發之行政過程為對象，探討國土開發行政之行為形式、事前程序、事後救濟之特色、運用實態與問題，期能提供全民豐富、快適之生活環境，以提昇國人之生活品質。全文連同附註約二十萬字。由於我國國土開發法制一直未受重視，以致現時呈現出來之國土空間面貌為都市居住環境品質惡化、自然環境之破壞、有助提昇人民生活品質之大型公共工程執行困難、經常可見之民眾抗爭活動等。若能在國土開發行政過程中，妥善運用各種行為形式、進行讓人民意見得充分反應之事前程續及積極保全環境之環境影響評估程序、提供權利因開發行為而受侵害者之及時救濟途徑，將可解決上述之問題，滿足人民快適、豐富、安全之生活需求。由於鄰近之日本在 這處些方面之實行與研究均較我國法進步與豐富，故本文先以日本法制為研究對象後，再探討我國法制之問題，最後就兩國法制作一比較撿討。另外，由於國土開發行政之範圍相當廣泛，本文無法做全面性之處理，故除第二章探討國土開發行政之一般性特色外，多以「都市地區」為主要打擊範圍。本文共分六章，其主要之內容如下： 第一章：日本國土開法制概說。首先界定本文中國土開發之概念，並將國土開發之重點，放在與環境有高度或重大關聯之開發行為上。其次，經由日本國土開發法制沿革之概觀，考察日本國土開發各時期之時代背景、問題與開發政策之演變，以作為我國法制之參考。 第二章：介紹日本國土開發行政之組織、行為形式、行政程序、司法救濟之一般性特色與問題。 第三章：探討日本國土開發行政中，各種行為形式之功能、特色、運作實態與課題。 第四章：首先，探討在國土開發行政中，應占重要地位之事前參加程序與環境影響評估程序之日本法上運作、問題及改善之道。其次，探討日本法上之訴訟救濟與損失補償問題，兩者均涉及與人民權益有重大關連之權利保護問題。 第五章：對我國國土開發法制之現況加以檢討，並指出問題點。 第六章：就中、日兩國國土開法制作一比較檢討，並提出對我國國土開發法制法制化之展望與建議。 第一章 日本國土開發法制概說　　　1 第一節 國土開發之概念 1 第一項 國土開發之定義 1 第二項 本文對國土開發概念之界定 2 第二節 國土開發法制之沿革與現狀 4 一 昭和二十年代--國土開發法制萌芽期 6 二 昭和三十年代--地域別開發立法興盛期及公共事業相關立法促 進期 7 三 昭和四十年代--境保全法令整備期 9 四 昭和五十年代--摸索期 11 五 昭和六十年代--重整期 13 六 國土開發法制之現狀--第四次全國綜合開發計畫後之國土開發 法制 15 第三節 國土開發行政中環境保全之定位 17 第一項 環境保全行政之沿革 17 一 公害國會及環境廳設置前之環境問題 17 二 公害國會及環境廳之設置 21 第二項 當前環境保全之課題--環境廳設置後環境行政之新課題22 第四節 小結 22 第二章 日本國土開發行政之特色 26 第一節 組織上之特色 26 第一項 組織之多樣性 26 第二項 組織之綜合性 28 第三項 組織之調整性 30 第四項 組織之專業性 32 第二節 行為形式上之特色 33 第一項 行為形式之多樣性 33 第二項 行政計畫之必然性 34 第三項 行為形式之連鎖性 36 第四項 行為形式之非片面決定性 37 第三節 行政程序上之特色 39 第一項 重視諮詢程序 42 第二項 重視與相關行政機關協議 43 第三項 重視聽取地方公共團體意見 44 第四項 重視由地方公共團體作成計畫案 44 第五項 重視資訊公開 45 第六項 重視公聽會之舉辦 46 第四節 救濟上之特色 48 第一項 訴訟救濟途徑之混亂 48 第二項 重視預防性訴訟手段 50 第三項 計畫之司法統制困難 52 第四項 事前參加程序對司法救濟之限制 53 第五項 損失補償與其他利害調整方式 55 第六項 計畫擔保責任 58 第三章 日本國土開發行政之行為形式 60 第一節 國土開發行政手法 63 第一項 行政手法 63 第二項 國土開發行政手法 64 一 規制性手法 65 二 事業性手法 71 三 誘導性手法 78 第二節 行政計畫 79 第一項 行政計畫之概念 80 第二項 國土開發計畫之實態 81 一 全國綜合開發計畫 81 二 國土利用計畫（全國計畫、土地利用基本計畫） 85 三 都市計畫 89 第三項 國土開發計畫之課題 95 一 計畫之齊合性與地方之個別考慮 96 二 國土開發關連計畫之計畫化 96 三 擴大市町村計畫權能 97 四 公聽會之實質化 97 五 司法統制之困難 97 六 完備行政計畫擬定程序之必要 98 第三節 行政處分 99 第一項 行政處分之功能 99 一 使行政過程之時間上、內容上之基準點明確化之功能 99 二 終結行政程序之功能 100 三 早期權利保護之功能 100 四 決定是否得提起撤銷訴訟之功能 100 五 實現公益目的之功能 101 六 監控開發行為之功能 101 第二項 行政處分之特色 101 一 行政處分之最後手段性 101 二 行政處分之多階段性 101 三 環境常為許可處分之重要考量 102 四 帶有綜合行政之色彩 102 五 處分作成前常先經行政指導 102 第三項 行政處分之實態 102 一 命令處分 102 二 許可處分 103 三 徵收處分 105 四 認可 110 第四項 行政處分之課題 112 第四節 行政指導 113 第一項 行政指導之分類 114 第二項 行政指導於國土開發行政中之功能與特色 117 第三項 行政指導之實態 119 一 行政指導與指導基準之設定□要綱行政之必要性 119 二 要綱之容許性 122 三 行政指導與要綱規制之緩和 123 四 行政指導之擔保措施與界限 124 第四項 行政指導之課題□確保行政指導之適正（合理性） 126 第五節 行政契約 129 第一項 行政契約之功能與特色 130 一 行政契約之功能 130 二 行政契約之特色 131 第二項 行政契約之實態□以宅地開發負擔契約為例 132 一 開發負擔契約與開發協定 132 二 開發負擔契約與附款、行政指導 135 三 開發負擔契約之性質 136 四 開發負擔契約之行政過程與特色 137 五 開發負擔契約之優缺與修正 138 第三項 開發負擔契約之其他課題 140 第六節 小結 143 第四章 日本國土開發行政之權利保護 146 第一節 國土開發行政之事前程序 146 第一項 都市計畫決定程序 147 一 住民參加程序 147 二 行政內部程序 150 三 小結 151 第二項 環境影響評估程序 152 一 環境影響評估之意義 152 二 環境影響評估制度之沿革 154 三 國家實施之環境影響評估程序 155 四 地方公共團體實施之環境影響評估程序--以都市 計畫事業之都市計畫決定為例 160 五 地方公共團體環境影響評估程序之特色與問題點 163 六 今後之課題□法制化及應有之取向 165 第二節 國土開發行政之事後救濟 167 第一項 民事訴訟 169 第二項 行政訴訟 174 第三項 民事訴訟途徑與行政訴訟途徑之交錯 185 一 交錯之原因 185 二 交錯之整理 189 第四項 損失補償 194 一 土地利用規制與利害調整 194 二 土地利用規制與補償之要否 196 三 損失補償之範圍 202 四 利害調整之今後課題□開發利益之歸公 210 第五章 我國國土開發法制之現狀與問題 218 第一節 我國國土開發法制之沿革 218 第一項 停頓與倒退期 219 第二項 規劃體系完成期 220 第三項 環境意識覺醒期 226 第四項 小結 229 第二節 我國國土開發行政之行為形式 234 第一項 行政計畫234 一 臺灣地區綜合開發計畫 235 二 區域計畫 236 三 縣市綜合開發計畫 236 四 都市計畫 237 五 我國現行國土開發計畫之問題與經建會「國土綜 合開發計畫法（草案）」之解決 238 六 對經建會版「國土綜合開發計畫法（草案）」之 檢討 243 第一項 行政處分 248 一 開發許可 248 二 建築許可 253 三 徵收處分 255 四 土地重劃 255 五 都市計畫變更之決定 256 六 小結 257 第二項 行政指導 257 第三項 行政契約 258 第三節 我國國土開發行政之事前程序 259 第一項 事前參加程序 260 一 都市計畫變更程序 261 二 建設用地取得程序 264 三 開發許可程序 268 四 綜合檢討 268 第二項 環境影響評估程序 273 一 現行法之重要規定 274 二 現行法之檢討 275 第四節 我國國土開發行政之事後救濟 277 第一項 我國國土開發行政之事後救濟 278 一 行政計畫 278 二 行政處分 281 三 行政指導 282 四 行政契約 283 第二項 國土開發與利害調整 288 一 開發利益未能歸公 289 二 徵收補償額過低 290 第六章 結論 294 第一節 中日國土開發法制之比較與檢討 294 第一項 國土開發法制之沿革 294 第二項 國土開發行政之行為形式 297 第三項 國土開發行政之事前程序 300 第四項 國土開發行政之事後救濟 304 第二節 未來我國國土開發法制法制化之展望 306 參考文獻 308

在經濟發展的過程中，環境污染往往是其代價。石化產業在台灣經濟發展過程中扮演著火車頭的角色，帶動相關產業的勃興，但也帶來日益增加的環境污染與其社會爭議，成為政府部門必須面對的課題。在傳統的環境管制政策當中，科學評估被視為中立、理性客觀之分析技術，能夠有效處理環境問題的方法，其強調專業中立的形象，也與官僚理性所強調的中立性相似。因此這不僅是環境行政程序設計之核心，也是行政正當性的重要來源。但因著環境議題的複雜化、科學不確定性的增加，在行政程序當中，僅著重專家角色的行政程序，相信專家能夠帶來各樣問題的解答，不僅在程序上限制了多元知識類型的進入，既無法共同建構問題、也無法形成決策基礎的一部分；同時行政機關也此程序將決策責任移轉給專家；然而因著科學不確定性，使得專家必須在未知的情況下進行決策，因而使得決策內容會更加保守，讓環境爭議窄化成「如何收集更多資訊」等技術問題。行政機關原欲以專家作為決策正當性的來源，但狹隘的科學想像框架不僅使程序無法有效地處理環境爭議、無法回應來自多元參與者的提問，反而使得決策正當性更加受到嚴重的挑戰。 本研究以國光石化開發案的健康風險議題與六輕工安大火事件兩個案的環評過程為分析案例。在國光石化環評過程，健康風險議題是主要爭議焦點。當時有學者研究指出國光石化營運之後，將對台灣民眾的健康風險帶來重要影響，並指認環評書中所低估或錯估的部分。面對不同的科學研究爭議，環保署依其狹隘的科學框架，欲創制一套評判程序以解決爭議，卻適得其反。與此同時，六輕也在 2010年7 月傳出工安大火事件，地方陸續傳出有吳郭魚、文蛤、雛鴨等大量死亡的農業損失情事，使六輕營運後所造成的環境影響與健康風險問題，受到社會高度矚目。環保署因而要求台塑提出「環境影響調查報告書」進行審查。但環評專案小組因著科學不確定性而難以依科學論證作為基礎做出決策。最終則是以法院判決來作為決策的正當性來源。 本文透過多重資料來源的蒐集，包括田野訪談、環評專案小組會議、專家會議等相關之會議紀錄、相關事件的剪報資料，以及相關會議的參與觀察紀錄等。藉由兩個案的分析，探討行政程序建立在狹隘的科學框架之上時，為何產生行政決策的僵局，探討結構上的侷限與受到的正當性挑戰。並以論述應邁向具社會強健性的知識建構為基礎的開放行政程序，以強化決策正當性的根基。 / The scientific assessment in the traditional environment regulation policy is generally regarded as a rational technique. The common impression of scientific assessment is neutral and specialized, which is similar to the major principle of Bureaucracy, organization by functional specialty, defined by Max Weber. Therefore, the scientific assessment has been not only a foundation of environmental administration procedure, but also a resource of legitimacy. On the contrary, while the government just focuses on the scientific evidence in administrative procedure, there will be the political debates unable to resolve effectively. Because administrative procedure is unable to include multi-knowledge from different stakeholders, administration deal with environmental problems only limits to the sufficiency of scientific evidences. Consequently, administration transfers the responsibility about decision making to the experts committee. But experts committee could not make decision definitely, and the decision would be conservative, because of scientific uncertainty. As a result, the interpretation of environmental problems is narrowed to the proof of causal relationship between pollutants and environmental impacts. Since unknown causal relationships always exist, there will be ongoing arguments and disputes of environmental problems. Taking two examples of the environment impact assessment of a fire accident in the sixth naphtha cracking project in July, 2010, and the KuoKuang Petrochemical Project, 2011, the research analyze the hidden science framework and limitation behind the administrative procedure. The finding is that the technicalization of administration leads to government role shrinking and erodes the legitimacy of decision. In order to strengthen the foundation of legitimacy, administration should rebuild an open administrative procedure to foster socially robust knowledge.

環境影響評估制度是一種決策程序上的改良，它本身具有程序上的優先性，企圖透過儘早評估與整全評估，將環境因素與其他無法量化的環境適性、人文價值能妥善考量、公平對待，同時透過資訊公開、替代方案的調查研析、各方意見的討論與協商等過程，以獲取對環境衝擊最小之最佳決策。 台灣引進此項制度，除了基於環境保護的目的外，也希望透過此一制度解決長久以來經濟發展與環境保護間無法兩全的問題。然而，國內《環境影響評估法》施行至今已滿十年，我們仍可見到層出不窮的環境保護衝突，尤其是近幾年來地方民眾甚至以公民投票的方式表達捍衛地方環境、生存權益的自主權，這也突顯出地方民眾的意見往往與環境影響評估結論差距甚遠，以及地方民眾缺乏實質參與權力的狀況。 本研究透過政治經濟學中關於權力的探討，以及規劃理論思潮中對於權力的詮釋，說明現行環境影響評估制度受到政治與經濟勢力不當操控、以及民眾部門被排拒於公共政策決策過程以外的事實。接著，本研究以權力的觀點作出發，提出環境影響評估制度得與公民投票進行整合；並主張透過賦權與社區居民，使其擁有創制與複決權，而能以公民投票方式進行決策，而提升其決策地位，以獲取其他決策主體的尊重與重視，並且突破有權力者在決策制訂、議程設定、意識型態掌控上的宰制。 最後本研究以「北宜高速公路坪林交流道開放爭議」之研究個案，說明公民投票確實可為地方民眾爭取意見表達、贏得更多政策選項、與協商空間的工具。然而，公民投票也決非萬靈藥，在實際運作上，應謹慎面對諸如：議題如何設定、選區如何劃定等問題，以避免多數暴力的問題。另外，健全國內的公民投票制度也是必須的。

本論文所針對者乃海岸開發觀光建設之議題，旨在透過深入了解政府對於一般海岸土地上大型觀光建設之環境影響與土地開發的審議機關、程序和審議標準，以發現此類開發所引發之衝突爭議及解決機制。本論文將把焦點集中於開發面積10公頃以上、位於一般海岸土地之大型觀光建設的環境管制與土地開發相關議題，並以永續觀光的角度檢討目前實務上的缺失。 本論文主要研究發現如下： 一、永續發展與永續觀光的意義與價值 永續發展與永續觀光概念最重要的價值在於對環境、社會與經濟三者間的互動提供了一個重新思考的方向，點出三者平衡發展的必要性、可能性以及為生活帶來的美好遠景，同時也開拓國家發展的總體格局。 二、海岸觀光的特性與相關開發建設應有規範 海岸地區具有複雜性、多元利用性和脆弱性等三大特性，因此海岸觀光可能對環境和社會造成負面衝擊，須以具「彈性」為原則並具備在海岸地區彈性地處理自然動態與社會動態的能力，由氣候、生態資源、地理資源、人文、土地承載力以及政策、組織、管制措施、法規共同型塑出規範架構。 三、環境管制—環境影響評估的制度與審査機制、審査標準及其檢討 我國以環境影響評估制度作為各項開發行為的主要環境管制機制，並以由機關代表以及專家學者組成的環評會為主要管制者。相關評估標準包括了直接影響自然環境者、直接影響社經環境者以及其他等三種。目前最大問題在於參與機會和資訊提供有所不足以及多元評估未能有效整合兩方面，並有制度在運用上標準不一與受特定因素影響而偏頗的闕漏。 四、土地開發管制—土地開發審査制度與機制、審査標準及其檢討 未來海岸土地的開發建設尤須注意到非都市土地的相關管制，無論位於都市或非都市地區，海岸觀光開發的土地開發審議都將面臨是否以觀光為最適當或最有利的土地使用方式，以及開發的「規模設定」或稱「總量管制」的問題，海岸的特殊性質並突顯了土地開發管制與環境影響管制間妥善配合的必要性。 五、永續觀光在大型海岸觀光建設的體現 永續觀光和大型海岸觀光建設的結合與協調，有賴環境管制和土地開發管制的功能發揮與彼此合作，核心工作在於透過這兩個管制體系來建立與維持海岸觀光所須具備的「彈性」。大型海岸觀光建設應以社會正義、環境正義與經濟發展的兼容並蓄與共同成長為最終的目標。 最後，針對論文的研究成果對政策、制度設計、政府機關、審查者以及一般民眾提出相關建議，並說明後續研究可努力之方向。 / This study focuses on the issue of tourist development and construction on costal areas, and aims to find involved controversies and possible resolution by understanding the regulations, procedures and standards of scrutiny the government takes. The study considers only large tourist constructions that are greater than 10 hectares in dimension and located in ordinary coastal areas. The paper then concludes with the discussion of practical problems faced by tourist development via sustainable developmental perspective. Main findings of this study are following: 1. The meaning and value of sustainable development and sustainable tourism: The most important value of sustainable development and sustainable tourism is providing a whole new direction to think about the interaction between environment, society and economy. It is crucial to seek a balance within the three elements and to expand the scale of a country’s development. 2. Attributes and regulations of coastal tourism: Three main attributes of coastal areas are complexity, various utility and vulnerability. Thus there may be negative environmental and social impacts resulted from coastal tourism. Flexibility is the rule to get capacities to manage natural and social dynamics. Climate, ecological resources, geographical resources, culture, carrying capacity of land, policies, organizations, regulations and legislations are all components of regulatory framework. 3. Environmental regulation—the institution, regime, scrutiny standards and discussion of Environmental Impact Assessment: As the main environmental regulatory regime of all development behavior in Taiwan, Environmental Impact Assessment is composed of institutional representatives and professionals. Standards of this assessment are divided into three categories: the ones affecting natural environment directly, the ones affecting socio-economic environment directly and others. Most serious problems are the lack of participant opportunities and information, and the poor integration of diverse assessment methods. On the other hand, uneven scrutiny standards and the bias of scrutiny are also loopholes that need to be concerned. 4. Land-use regulation—the institution, regime, scrutiny standards and discussion of land-use regulation: Future coastal constructions should pay special attentions to the non-urban-land regulations. In either urban or non-urban area, the land-use scrutiny of costal tourism will inevitably face the question of whether or not the area has been used in the most suitable and profitable way to promote tourist development and the problem of amount-regulation. At the same time, the attributes of coastal areas highlight the necessity for land-use and environmental regulations to coordinate appropriately. 5. The embodiment of sustainable tourism in large costal tourist constructions: The combination and coordination between sustainable tourism and large costal tourist constructions rely on the collaboration of environmental and land-use regulations. The focal point is to establish and maintain “flexibility” via the two regulatory systems. The goal of large costal tourist constructions should be the aggregation of social justice, environmental justice and economic development. Lastly, suggestions for policies, regime design, governmental institutions, supervisors and the public are made with a proposal of possible research directions in the future.

本研究聚焦反對中科三期建廠的個案，採用法律與社會的研究取徑敘述社會運動者的法意識與法律動員歷程。2010年，當臺中后里農民拿到確認勝訴判決時，以為中科三期會就此停工。後續，行政院環保署、國科會提出了「停工不停產」等等解釋，說明中科三期毋須停工，引發各界討論。前述判決是針對中科三期的后里基地七星農場的開發行為而生，此開發行為的環境影響評估於2006年一階段有條件通過，經臺北高等行政法院、最高行政法院分別於2008年、2010年判決撤銷環評結論，這也是環境影響評估法實施以來撤銷環評結論的首例。 　　2006年，因為環評委員的揭露，反對興建中科三期的居民、律師與環保團體開始集結，在環評審查時便出席會議、表達意見；環評通過後，提起行政訴訟，勝訴後，仍然必須走上街頭開記者會、抗議政府作為。這條路，一走就是五年多。環評法於1994年立法完成，開啟了社會運動體制內參與的途徑，在1990年代之後，環境運動開展了體制內、體制外並進的策略。 　　為何勝訴判決之後，人民還需走上街頭？本研究的問題意識是：法律／法意識（legal consciousness）在社會運動中扮演何種角色？回顧既有研究，法律人類學、法意識、法律動員（legal mobilization）開展出觀看社會中實際運作法律的視角。本研究則意在探討中科三期運動者的法意識，引入中科三期法律動員的過程，結合理論敘述中科三期的故事，也發展法意識與法律動員理論的對話可能。 　　敘事的基礎，是本研究以中科三期為個案收集的資料，研究一開始收集運動者的投書、新聞及法律案件以及理論閱讀；之後開展參與觀察與深度訪談。經過文獻與經驗的思考，本研究觀察到中科三期體制內、體制外路線並進的特點，並著重運動者在其中的法意識「轉換」，同時，法律策略的內涵與運作也是探討中科三期法律動員的重心。回顧運動者法意識的變遷。思考集體行動的邏輯與經驗後，我認為命名（naming）與行動是個人連結集體的樞紐。 　　我認為法意識與法律動員是一體兩面而不可分視的，我提出「理解社會運動中的法意識」分析框架，並且依著這個框架分析中科三期的歷程：「命名與行動」是運動者認知社會結構以及動員的階段；「策略行動」則描述法律策略的形成、擬定過程，運動者在此時會接觸成文法律構成的體制，進而在體制的情境中形成法律策略；而第三階段「變遷與轉化」呈現了動員、接觸體制後運動者法意識的變遷，進而反饋到法律動員的意義與策略決定。 　　本研究探究律師、農民與環保團體等12位運動者的法意識，一開始，這三群人動員的理由各不相同，接觸體制之後，會因為法律知識以及既有經驗形成分工、溝通與動員的模式，而運動者也會產生為體制背書的焦慮。最後，運動者的法意識會有不同程度的變遷，律師認為自己不只是律師，傾向思考體制的變革；農民則在行動中認識、主張自己的權利；環保團體則發現體制的侷限，重新回到社會之中尋找社會結構的變革可能。 　　法律在社會運動中是對立雙方的衝突界線，而浮沉在成文法律與法律動員背後的是運動者要對抗的權力關係。本研究將中科三期運動者的行動歸納為三波法律動員，指出法律動員的基礎與具體內涵。一開始，中科三期的運動者普遍具有不信任政府的想法，在運用法律後，法律動員慢慢成形，最後因為體制內的經驗，強化不信任政府的想法，並形塑法律工具觀。法律工具觀意指以法律為武器、工具的法意識，這是源自於運動者心中更高的運動目標。而正因為法律工具觀的存在，我們可以決定法律的內涵，發掘法律對人們的意義，找出法律的形式與實質之間富含的生命力，這些必須要探索人們的法意識才能得知。 　　基此，我談及運動者法意識與法律動員的三層觀察，我以行動與結構的分析概念入手，觀察行動者所處的情境。在動員與運用法律的過程中，我們可以觀察運動者的法意識，這個法意識又呈現了社會結構；因為有著更高的運動目標，運動者的行動與話語會轉化法律、權利的內涵，行動的同時，也可以觀察法律動員對運動的限制與推進，不過，法律不完全限制行動者，行動者也不完全轉化法律；因為最後運動目標會限制運動者對法律的運用。 　　法律是社會運動中衝突雙方的底線，而中科三期事件中呈現了人們以工具看待法律，同時又引入法律希望解決糾紛、表達訴求。環評法一開始是國家應對社會力量興起的產物，後來，中科三期事件發展中，社會力量使用法律對抗國家，激起了法律與社會落差的動員力量；但是僅用成文法律作為命名的資源，是不足以持續社會的力量，因此社會運動必須從對抗的對象回到自身，重新尋找糾紛的來處以及命名的方向。