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本文的研究範圍，主要是民國三十六年行憲後第一屆監察院（包括資深監察委員、增額監察委員）與憲政改革後第二屆監察院（至民國八十四年底的運作為止）的比較研究。探討的主要項目包括如下： 　　（一）監察院改制之探討：監察院之改制在憲政改革之過程中，是變化最大、爭議最多的課題之一。首先，討論的重點在於探討監察權在政治制度中的重要性及功能，並剖析行憲後監察院在組織上及職權運作上所產生的缺失，最後則就各界對監察院改制之各種方案加以分析。 　　（二）監察院的性質、定位之演變與分析：一般外界皆認為監察院之改制，使監察院之性質與地位產生重大的改變。因此，為求正本清源之目的，首先將我國古代監察制度之性質，做一歷史性的略述。其次，探討中山先生之監察權主張與設計，以窺探中山先生之原意。最後，就行憲後之監察院性質與監察院改制後之定位，予以比較探討，以對改制後之監察院的性質與定位，進一步的加以釐清，以正本清源，解決不必要的爭議。 　　（三）監察委員產生方式之演變：監察院乃以監察委員為主要的組成分子，監察委員的優勝劣敗將對整個監察愈產生重大的影響，其關乎整個監察制度的成功與否。在憲改過程中，監察委員應如何產生，一直是大眾所關注的焦點。因此，對於整個的監察委員產生方式的歷史眼進，實有探究之必要。 　　（四）監察權靜態設計分析與動態運作檢視：首先，對監察權之靜態設計予以概述，其次就監察院改制前後監察權行使之成效，進行比較分析，以對監察院改制後之動態運作加以檢視。 　　（五）監察院改制後之檢討：檢討重點包括監察委員產生方式改變後，所產生的問題，進而就現行監察權運作上優缺點，加以檢討並提出建議。

我國現行監察制度，係依據中山先生創立之「權能區分」與「五權分立」之遺教而來，而中山先生主張之監察權，其淵源有二，其一為我國歷史上的台諫制度，其二為近代西方國家國會的彈劾權，因此乃係全新融合中外民主化與法制化的監察制度。 目前我國監察院得行使之職權，包括收受人民書狀、調查權、彈劾權、糾舉權、提出糾正案、審計權、官方文件調閱權及受理公職人員財產申報等數種職權，其職權範圍可謂廣泛。 國會監察使制度創於瑞典，此制度淵源於專制王朝的「最高檢察長」一職，之後又以「司法大臣」的面貌出現，最後在西元1809年的憲法之中，才以「國會監察使」正式定名，直至第二次世界大戰後，普及於世界各國。其職權包括受理人民申訴案件、調查權、起訴權、官方文件調閱權、巡查權、建議權、報告公開權、豁免權與裁量權等數種權限，其職權行使範圍較我國為狹。 本文之目的，乃在於經由比較我國現行監察制度與瑞典國會監察使制度之優劣缺失，並以他國制度來作為研究我國監察制度的借鏡，更進而試圖擬出一套方案，冀望改良我國現行的監察制度。 全文共分為六章，第一章介紹研究動機與目的及研究架構。第二章介紹監察的定義、中國監察制度及西方監察制度。本章首論監察的定義，次論中國監察制度係源於儒法的政治思想；至於西方監察理論則從洛克、孟德斯鳩談起，最後再說明國會監察使制度。第三章對我國當前監察院有那些職權作分析，並剖析現今監察權的功能。現行監察院的職權包括收受人民書狀、提出糾正案、調查權、彈劾權、糾舉權、審計權、巡查權及受理公職人員財產申報。此章分析歷年來收受人民書狀、糾正案、調查案件等之件數，並依此分析出，第二屆監察委員確比第一屆監察委員工作繁重，且亦可知第二屆監察委員也確想多為人民服務。第四章則介紹瑞典國會監察使制度，並對此制度之職權、功能作分析。本章首先談及瑞典國會監察使的源起與發展，其次說明國會監察使組織結構，最後即說明國會監察使有那些職權及其實施後之功能分析。第五章為我國監察制度與瑞典國會監察使制度之比較研究。本章首先談及兩國組織建制的比較（包括組織地位、遴選條件、幕僚人員--等），次論兩國職權的比較。第六章為結論。本章描述修憲後監察院的改進方向，最後作者綜合我國監察制度及瑞典國會監察使制度之優點，試圖擬出的一套方案之建議，以供解決現行我國監察制度之問題。 目 錄 第一章 緒論－－－－－－－－－－－－－－－－1 第一節 前言－－－－－－－－－－－－－－－－－ 1 第二節 研究動機與目的－－－－－－－－－－－－ 6 第三節 研究範圍與研究方法－－－－－－－－－－ 8 第四節 研究架構－－－－－－－－－－－－－－－10 第二章 監察理論－－－－－－－－－－－－－－12 第一節 監察之定義－－－－－－－－－－－－－－12 第二節 中國監察理論－－－－－－－－－－－－－14 第三節 西方監察理論－－－－－－－－－－－－－21 第四節 瑞典國會監察使制度之界定－－－－－－－26 第三章 當前監察院之職能分析－－－－－－－－32 第一節 改制後監察院之組織結構－－－－－－－－32 第二節 改制後監察院之職權分析－－－－－－－－38 第三節 監察權的功能分析－－－－－－－－－－－48 第四章 瑞典國會監察使制度－－－－－－－－－61 第一節 瑞典國會監察使制度的源起與發展－－－－－61 第二節 瑞典國會監察使制度的組織結構－－－－－－67 第三節 瑞典國會監察使制度的職權分析－－－－－－72 第四節 瑞典國會監察使職權行使功能－－－－－－－79 第五節 國會監察使與國會的關係－－－－－－－－－82 第六節 國會監察使與新聞界的關係－－－－－－－－83 第五章 中華民國監察院制度與瑞典國會監察使制度之比較－－－－－－－－－－－－－－－85 第一節 組織建制之比較－－－－－－－－－－－－－85 第二節 職權之比較－－－－－－－－－－－－－－－93 第三節 小結－－－－－－－－－－－－－－－－－－101 第六章 結論－－－－－－－－－－－－－－－－104 第一節 修憲後監察院的改進方向－－－－－－－－－104 第二節 改進方案之建議－－－－－－－－－－－－－121

監察制度（control system）是民主體制中重要的監督機制，主要的功能是監督行政和保障人權，隨著第三波民主化的發展，從一九八０年代開始，監察使制度（ombudsman system）快速擴散至全世界，形成一股「監察風潮」（Ombudsmania）。在民主國家中，我國與芬蘭都是實施監察制度較悠久的國家，僅次於瑞典。無獨有偶，兩國都在一九九０年至二０００年進行一連串的憲政改革，修憲後我國政府體制從修正式的內閣制（Parliamentarism）轉變為半總統制（Semi-Presidentialism），而芬蘭則從典型的半總統制傾向議會內閣制。同時在憲政改革的過程中，兩國的監察制度也都有許多的變革。 本文是從權力分立原則（Doctrine of Separation of Powers）、有限政府（Limited Government）和第四權（The Fourth Branch of Power）概念等監察理論作為法理基礎，並以法制研究途徑（Legal-Institutional Approach）和新制度主義（New Institutionalism）作為分析架構，從靜態的法制層面和動態的運作層面，探討我國的監察制度和芬蘭的國會監察使制度，以及兩國在二０００年憲政改革之後的運作情況，以瞭解兩國制度之特色及優劣，並且針對中、芬兩國基本國情、監察制度的基本差異、制度與制度變遷、實務運作與案件、實施成效等幾個面向來作分析比較，剖析其間之異同及其原因。 再者，本文也根據國際性比較與芬蘭國會監察使制度之優點和成功經驗，歸納出監察制度實施成功之條件，包括：（一）監察使「權威」（authority）的建立。（二）具備獨立性、中立性和專業性的特性。（三）健全的國家廉政體系。（四）國會的支持與配合。（五）政治人物對監察使和監察制度的尊重。（六）監察使與外界建立良好的互動關係。並進一步評估我國現行監察制度之問題，主要有下列幾項：（一）形式獨立但實質獨立性不足。（二）監察院的權威未建立。（三）部分監委人選不適任。（四）監察院的功能有待提升。（五）缺乏行銷以及與外界互動不足。 最後，筆者針對以上缺失，分別從監察院的定位、組織規模、監委選任、特殊監察使的設立、監察院的職權、監察院的預算、人權保障、與外界互動、對監委的監督等幾個面向，提出具體改革之建議。 / The control system is an important mechanism in democracy to supervise administration and to protect human rights. Since 1980, with the development of the third wave democratization, the ombudsman system rapidly disseminate to all parts of world, forming the phenomenon of “Ombudsmania”. Among the democratic countries, the control system has been carried out for long in both ROC and Finland, only shorter than Sweden Coincidently, both countries underwent a series of constitutional reform during 1990 to 2000. Thereafter, ROC transformed from the revised Parliamentarism to the Semi-Presidentialism, while Finland turned from the classical Semi-Presidentialism to the parliamentarism. The control systems of both countries have also changed a lot during the constitutional reform. Based on the control theories including concepts of Doctrine of Separation of Powers, Limited Government, and The Fourth Branch of Power as the legal basis, this article utilized the Legal-Institutional Approach and the analysis constructs of New Institutionalism to explore the ROC’s control system and parliamentary ombudsman system of Finland, as well as their operation after the post-constitutional reform in 2000, from the static legislative level and the dynamic operational level. This provided understanding of the characteristics and evaluations of the systems in both countries. Moreover, we focused on the aspects of the essential differences in cultures and in the control systems, the evolution of the systems, the functioning, the cases, and their outcomes to analyze the reasons for the differences between the two systems. Furthermore, based on the international comparison and the success experience in parliamentary ombudsman of Finland, the conditions required for successful practice of the control system was involved: (1) establishment of the authority of the ombudsman, (2) the independent, neutral, and professional characteristics, (3) The national integrity system, (4) the support and cooperation of the parliament, (5) The respect of the politicians to the ombudsman and to the control system, and (6) The well-established interaction between the ombudsman and the outside. Further evaluation found the major problems in the present control system in ROC, including (1) lack of the substantial independence, (2) not established authority, (3) the incapability of some Control Yuan members, (4) the necessity to improve the functions of the Control Yuan, (5) the deficiency of marketing and of interaction with the outside. Finally, for the weakness mentioned above, I proposed the concrete recommendation for reformation, from the aspects of the position of the Control Yuan, the dimension of the organization, the election of the committee members, the establishment of specific Ombudsman, the powers and the budgets for the Control Yuan, the protection of human rights, the interactions with the outside, and the administrations of the committee members.