五權憲法係，國父擷取古今中外政治制度之長而獨創之政體，其主要特徵之一為監察權之獨立。彈劾權為監察權核心，監察院若喪失彈劾權，則監察權必將落空。是以彈劾權在監察院實佔著最重要之地位。 彈劾制度在我國雖已有悠久的歷史，惟現行彈劾制度所受批評則多，部份監察委員更以彈劾權未受重視，監察權未能發揮為嘆，筆者不敏，乃試作探討其中癥結所在。 美國耶魯大學教授吳克（Richard C。 Walker）曾云大多數西方學者對中國之監察院未曾作深入的透視，也不知其功效在中國歷史上早已有了證明，因此對這個機構的價值總是抱著觀望的態度，美國若也有這樣一個獨立的監察機構，則立法部門就可以不必浪費時間在調查委員會上，而專心從事立法工作了。因此吳克教授感慨的說：「對於東方我們有大量的研究工作應做而未做。」 目前國內有關彈劾制度之論述文章雖多，惟多為短文，系統而為書者則少。吳克教授感慨西方學者對我國監察制度研究之忽視。國內對此之研究尤不可疏略。 本論文第一章為緒論，對彈劾之意義、必要、性質、法律基礎先做說明。第二章略述我國現行彈劾制度之淵源。第三章闡述現行彈劾制度，著重於法規說明。第四章就歷年彈劾實況試作分析。第五章探討我國現行彈劾制度問題所在。第六章結論，應為一提者為：本文著重於我國現行彈劾制度之研究，故文中探討者率以我國現行彈劾制度為主。 現行彈劾制度存在之問題雖多，惟主要仍在普遍缺乏遵重制度的心理。彈劾目的在肅正官邪，維持官紀，各機關對此若無深切的體認，本位主義便無法衝破，則所謂「宦官相護」便因而產生。本文研究重點在此。 感謝張師明誠對筆者撰寫本文之指導，傳師宗懋於稿成後修飾文詞，提示改進。荊師知仁對本文章節安排的提示，及華師力進，巨師煥武慨借藏書。 監察院公報科惠借歷年公報，統計室提供統計資料，使本文得以順利完成，在此一併致謝。 文章千古事，得失寸心知。本文只是一種研究，文中表現出一些不成熟的看法，或過份主觀，或乏深入瞭解，凡此皆應由筆者個人負責。尚祈師長友好惠予指教。

現行憲法上的監察權，乃是淵源於我國古代歷史上的台諫制度，與近代西方國家的議 會彈劾權，為貫徹 中山先生「權能區分」與「五權分立」之遺教而訂立。 中山先 生認為監察權既不應如我國古代之附屬於行政權，也不應如近代歐美國家由議會兼掌 ，主張另設監察院，獨立行使其職權。目前我國監察院得行使之職權包括：同意權、 彈劾權、糾舉權、糾正權、調查權、審計權、監試權、巡察權、法律提案權，並得收 受人民書狀，可謂融合了古今中外的監察制度而獨樹一格。 另一方面，由於現代行政權力之運作，實為複雜之社會建設工程。尤其是自本也紀以 來，各國福利政策的推行，使行政權不斷地擴張其行使之領域。為了避免因政府官員 的違濧失職行為，而造成人民權益之損害，對於行政權予以更嚴密監督的需要，乃愈 加迫切。創立於西元一八○九年的瑞典行政監察使制度（THE OMBUDSMAN SYSTEM）， 由於能適應各國不同的法制背景與社會環境，自第二次世界大戰後，遂為歐美國家所 普遍仿傚，而成為防止行政權濫用與推行行政革新的有效方法。 本文之目的，乃在經由比較我國現行監察制度與歐美行政監察使制度之異同，以他國 之制作為研究我國監察制度的借鏡，進而歸納出我國現行監察制度之優點與改進的建 議。全文共分六章，第一章為緒論，揭出研究動機、研究方法、研究範圍等。第二章 為監察制度與現代國家之發展。第三、四章分述我國現行監察制度與歐美行政監察使 制度。第五章比較二者相似與相異之處。第六章為結論。

考試院與監察院之存廢向來為憲法學與政治學上爭論不休的問題，2004年總統大選的勝出者陳水扁先生更在就職演說中提及2006年的憲改工程勢在必行，使得五權憲法優劣的探討，順理成章成為政學界熱烈討論的話題。誠然，制度的選擇必須有學理與實務的基礎，不可旁落先入為主的偏見，尤其純粹從西方三權分立的角度切入，來批評自始即以針對三權分立盲點出發而設計的五權憲法，更是難以令人信服。 本文嘗試跳脫學界常見的論述，從更宏觀更務實的角度，理性的探究五權分立的淵源以及優缺點，來進一步剖析五權分立是否全無可取之處，特別是在保障考試權與監察權的獨立性上，透過考試院與監察院實際運作現況以及觀察中央政府歲出機關別預算總表、中央政府機關預算員額彙總表，發現考試院與監察院的設置有其必要並且是物超所值、「物美價廉」。 「他山之石，可以攻錯」，藉由比較法的觀察，引介有關西歐各國考試制度與監察制度的設計與精神，來反省我國考試院與監察院的設計是否符合世界各國的潮流。「權力傾向於腐化，絕對的權力傾向於絕對的腐化。」半部的政治學都在這句話，權力分立的目的也在此，除此之外，權力分立原則經過多年的發展，由於多元化的要求，使得權力分立在量與質上不斷擴增，以便達成保障人性尊嚴的憲法要求。本文藉由介紹權力分立理論以及最新發展來探究考試院與監察院存在的必要性。有關中央政府體制與憲法變遷特別是修憲的問題，常是學界探討五權分立時會涉及的主題，因此在本文也會一併加以論述。 關鍵字：權力分立、三權分立、五權憲法、中央政府體制、憲法變遷、考試權獨立、監察權獨立

我國現行監察制度，係依據中山先生創立之「權能區分」與「五權分立」之遺教而來，而中山先生主張之監察權，其淵源有二，其一為我國歷史上的台諫制度，其二為近代西方國家國會的彈劾權，因此乃係全新融合中外民主化與法制化的監察制度。 目前我國監察院得行使之職權，包括收受人民書狀、調查權、彈劾權、糾舉權、提出糾正案、審計權、官方文件調閱權及受理公職人員財產申報等數種職權，其職權範圍可謂廣泛。 國會監察使制度創於瑞典，此制度淵源於專制王朝的「最高檢察長」一職，之後又以「司法大臣」的面貌出現，最後在西元1809年的憲法之中，才以「國會監察使」正式定名，直至第二次世界大戰後，普及於世界各國。其職權包括受理人民申訴案件、調查權、起訴權、官方文件調閱權、巡查權、建議權、報告公開權、豁免權與裁量權等數種權限，其職權行使範圍較我國為狹。 本文之目的，乃在於經由比較我國現行監察制度與瑞典國會監察使制度之優劣缺失，並以他國制度來作為研究我國監察制度的借鏡，更進而試圖擬出一套方案，冀望改良我國現行的監察制度。 全文共分為六章，第一章介紹研究動機與目的及研究架構。第二章介紹監察的定義、中國監察制度及西方監察制度。本章首論監察的定義，次論中國監察制度係源於儒法的政治思想；至於西方監察理論則從洛克、孟德斯鳩談起，最後再說明國會監察使制度。第三章對我國當前監察院有那些職權作分析，並剖析現今監察權的功能。現行監察院的職權包括收受人民書狀、提出糾正案、調查權、彈劾權、糾舉權、審計權、巡查權及受理公職人員財產申報。此章分析歷年來收受人民書狀、糾正案、調查案件等之件數，並依此分析出，第二屆監察委員確比第一屆監察委員工作繁重，且亦可知第二屆監察委員也確想多為人民服務。第四章則介紹瑞典國會監察使制度，並對此制度之職權、功能作分析。本章首先談及瑞典國會監察使的源起與發展，其次說明國會監察使組織結構，最後即說明國會監察使有那些職權及其實施後之功能分析。第五章為我國監察制度與瑞典國會監察使制度之比較研究。本章首先談及兩國組織建制的比較（包括組織地位、遴選條件、幕僚人員--等），次論兩國職權的比較。第六章為結論。本章描述修憲後監察院的改進方向，最後作者綜合我國監察制度及瑞典國會監察使制度之優點，試圖擬出的一套方案之建議，以供解決現行我國監察制度之問題。 目 錄 第一章 緒論－－－－－－－－－－－－－－－－1 第一節 前言－－－－－－－－－－－－－－－－－ 1 第二節 研究動機與目的－－－－－－－－－－－－ 6 第三節 研究範圍與研究方法－－－－－－－－－－ 8 第四節 研究架構－－－－－－－－－－－－－－－10 第二章 監察理論－－－－－－－－－－－－－－12 第一節 監察之定義－－－－－－－－－－－－－－12 第二節 中國監察理論－－－－－－－－－－－－－14 第三節 西方監察理論－－－－－－－－－－－－－21 第四節 瑞典國會監察使制度之界定－－－－－－－26 第三章 當前監察院之職能分析－－－－－－－－32 第一節 改制後監察院之組織結構－－－－－－－－32 第二節 改制後監察院之職權分析－－－－－－－－38 第三節 監察權的功能分析－－－－－－－－－－－48 第四章 瑞典國會監察使制度－－－－－－－－－61 第一節 瑞典國會監察使制度的源起與發展－－－－－61 第二節 瑞典國會監察使制度的組織結構－－－－－－67 第三節 瑞典國會監察使制度的職權分析－－－－－－72 第四節 瑞典國會監察使職權行使功能－－－－－－－79 第五節 國會監察使與國會的關係－－－－－－－－－82 第六節 國會監察使與新聞界的關係－－－－－－－－83 第五章 中華民國監察院制度與瑞典國會監察使制度之比較－－－－－－－－－－－－－－－85 第一節 組織建制之比較－－－－－－－－－－－－－85 第二節 職權之比較－－－－－－－－－－－－－－－93 第三節 小結－－－－－－－－－－－－－－－－－－101 第六章 結論－－－－－－－－－－－－－－－－104 第一節 修憲後監察院的改進方向－－－－－－－－－104 第二節 改進方案之建議－－－－－－－－－－－－－121

監察制度（control system）是民主體制中重要的監督機制，主要的功能是監督行政和保障人權，隨著第三波民主化的發展，從一九八０年代開始，監察使制度（ombudsman system）快速擴散至全世界，形成一股「監察風潮」（Ombudsmania）。在民主國家中，我國與芬蘭都是實施監察制度較悠久的國家，僅次於瑞典。無獨有偶，兩國都在一九九０年至二０００年進行一連串的憲政改革，修憲後我國政府體制從修正式的內閣制（Parliamentarism）轉變為半總統制（Semi-Presidentialism），而芬蘭則從典型的半總統制傾向議會內閣制。同時在憲政改革的過程中，兩國的監察制度也都有許多的變革。 本文是從權力分立原則（Doctrine of Separation of Powers）、有限政府（Limited Government）和第四權（The Fourth Branch of Power）概念等監察理論作為法理基礎，並以法制研究途徑（Legal-Institutional Approach）和新制度主義（New Institutionalism）作為分析架構，從靜態的法制層面和動態的運作層面，探討我國的監察制度和芬蘭的國會監察使制度，以及兩國在二０００年憲政改革之後的運作情況，以瞭解兩國制度之特色及優劣，並且針對中、芬兩國基本國情、監察制度的基本差異、制度與制度變遷、實務運作與案件、實施成效等幾個面向來作分析比較，剖析其間之異同及其原因。 再者，本文也根據國際性比較與芬蘭國會監察使制度之優點和成功經驗，歸納出監察制度實施成功之條件，包括：（一）監察使「權威」（authority）的建立。（二）具備獨立性、中立性和專業性的特性。（三）健全的國家廉政體系。（四）國會的支持與配合。（五）政治人物對監察使和監察制度的尊重。（六）監察使與外界建立良好的互動關係。並進一步評估我國現行監察制度之問題，主要有下列幾項：（一）形式獨立但實質獨立性不足。（二）監察院的權威未建立。（三）部分監委人選不適任。（四）監察院的功能有待提升。（五）缺乏行銷以及與外界互動不足。 最後，筆者針對以上缺失，分別從監察院的定位、組織規模、監委選任、特殊監察使的設立、監察院的職權、監察院的預算、人權保障、與外界互動、對監委的監督等幾個面向，提出具體改革之建議。 / The control system is an important mechanism in democracy to supervise administration and to protect human rights. Since 1980, with the development of the third wave democratization, the ombudsman system rapidly disseminate to all parts of world, forming the phenomenon of “Ombudsmania”. Among the democratic countries, the control system has been carried out for long in both ROC and Finland, only shorter than Sweden Coincidently, both countries underwent a series of constitutional reform during 1990 to 2000. Thereafter, ROC transformed from the revised Parliamentarism to the Semi-Presidentialism, while Finland turned from the classical Semi-Presidentialism to the parliamentarism. The control systems of both countries have also changed a lot during the constitutional reform. Based on the control theories including concepts of Doctrine of Separation of Powers, Limited Government, and The Fourth Branch of Power as the legal basis, this article utilized the Legal-Institutional Approach and the analysis constructs of New Institutionalism to explore the ROC’s control system and parliamentary ombudsman system of Finland, as well as their operation after the post-constitutional reform in 2000, from the static legislative level and the dynamic operational level. This provided understanding of the characteristics and evaluations of the systems in both countries. Moreover, we focused on the aspects of the essential differences in cultures and in the control systems, the evolution of the systems, the functioning, the cases, and their outcomes to analyze the reasons for the differences between the two systems. Furthermore, based on the international comparison and the success experience in parliamentary ombudsman of Finland, the conditions required for successful practice of the control system was involved: (1) establishment of the authority of the ombudsman, (2) the independent, neutral, and professional characteristics, (3) The national integrity system, (4) the support and cooperation of the parliament, (5) The respect of the politicians to the ombudsman and to the control system, and (6) The well-established interaction between the ombudsman and the outside. Further evaluation found the major problems in the present control system in ROC, including (1) lack of the substantial independence, (2) not established authority, (3) the incapability of some Control Yuan members, (4) the necessity to improve the functions of the Control Yuan, (5) the deficiency of marketing and of interaction with the outside. Finally, for the weakness mentioned above, I proposed the concrete recommendation for reformation, from the aspects of the position of the Control Yuan, the dimension of the organization, the election of the committee members, the establishment of specific Ombudsman, the powers and the budgets for the Control Yuan, the protection of human rights, the interactions with the outside, and the administrations of the committee members.