本論文約六萬字共分五章。第一章導論：說明糾正制度的歷史沿革，中山先生有關監 察權的主張及糾正權之性質。第二章糾正權的運用程序：首述糾正案從提議迄成立之 流程，再分述糾正權行使的主體與客體，糾正權行使的原因，糾正權行使範圍與時機 ，及糾正案的變態。第三章十餘年來糾正案內容之分：乃自民國六十三年至七十四年 糾正案之總觀，及糾正案原因、對象、提案人之分析。第四章糾正權問題的探討：就 糾正權與行政訴願權，糾正權與立法院質詢權，糾正的對象，糾正的效力，予以深入 剖析。第五章結論：分析糾正權功能的應然面與實然面，及如何加強糾正權之功能。

監察院近年因彈劾政務官問題，屢引發爭議，彈劾政務官被視為監察權興衰的指標。 我國自訓政、行憲迄五十年代，彈劾權行使曾有輝煌記錄，於澄清吏治上收效甚宏。 近年因監察院內外環境影響，監察權普受譏評為積弱不振，輿論甚至出現學者特廢除 監察院的主張。 本論文擬以歷史研究法、制度研究法和行為研究法等研究途徑（APPROACH），靜態研 究我國政務官彈劾制度的良窊，動態研究監察院彈劾權行使的過程。在以制度和運作 建構的史料為經、以彈劾政務官為緯的勾勒下，本文擬自中外彈劾權淵源入手，比較 中外制度之異同，再回顧我國彈劾政務官案件，進而分析介入彈劾權行使的外環境因 素，其後再深入制度運件堂奧，對影響彈劾權行使的細節過程考察研討，期能端詳出 我國監察院這一特殊制度設計的面貌、內涵和未來發展趨向。 茲將本論文各章提要分述如后： 第一章 緒論：闡明研究動機與目的，以及本文研究方法。 第二章 彈劾權的淵源與內涵：從我國歷代監察制度沿革、歐美彈劾權緣起，省察彈 劾權的內涵。強調中國歷代御史制度主要在為君主耳目，而歐美彈劾制原始意義在濟 司法制度不健全之窮，具有「準司法」性質，故彈劾權行使貴在超然獨立。 第三章 政務官彈劾制度：對政務官範圍界定、彈劾制本以政務官為主要對象、以「 違法失職」彈劾政務官是否妥適，以及政務官的彈劾、懲戒，作制度上的探討。 第四章 政務官彈劾的歷史回顧：比較訓政時期迄今的政務官彈劾案，就重要個案運 作過程，映證監察院對政務官彈劾趨式微，懲戒似亦聊備一格。 第五章 政務官彈劾涉及的因素：試圖為彈劾權式微作詮釋，分析強人政治、行政權 居優勢、政黨介入和監察院本身積弱等對彈劾政務官的影響。 第六章 政務官彈劾制度和運作的檢討：在制度方面，從憲法規定到監察院內部運作 的靜態程序細節逐一剖析，在運作方面，對黨政運作、利益和派系介入、民意壓力等 動態因素作檢視探討。 第七章 監察權獨立與政黨政治：自理論面和現實面，分別探究監察權獨立與國民黨 三控政局間的衝突，就監察院是否為民意機關、監委選舉制度、監委應否脫離政黨活 動、政黨介入監察權未來是否引發黨爭等爭論焦點分別討論。 第八章 結論與建議：剖析制度與運作後，提出幾項可能的發展和相對建議。監察權 前景並不樂觀，未來我國發展，司法制度如臻獨立健全，政黨政治且步上正軌，監察 權功能將為司法和選舉制度取代，如修憲沒有顧慮，甚至可考慮將監察權併入立法權 。

現行憲法上的監察權，乃是淵源於我國古代歷史上的台諫制度，與近代西方國家的議 會彈劾權，為貫徹 中山先生「權能區分」與「五權分立」之遺教而訂立。 中山先 生認為監察權既不應如我國古代之附屬於行政權，也不應如近代歐美國家由議會兼掌 ，主張另設監察院，獨立行使其職權。目前我國監察院得行使之職權包括：同意權、 彈劾權、糾舉權、糾正權、調查權、審計權、監試權、巡察權、法律提案權，並得收 受人民書狀，可謂融合了古今中外的監察制度而獨樹一格。 另一方面，由於現代行政權力之運作，實為複雜之社會建設工程。尤其是自本也紀以 來，各國福利政策的推行，使行政權不斷地擴張其行使之領域。為了避免因政府官員 的違濧失職行為，而造成人民權益之損害，對於行政權予以更嚴密監督的需要，乃愈 加迫切。創立於西元一八○九年的瑞典行政監察使制度（THE OMBUDSMAN SYSTEM）， 由於能適應各國不同的法制背景與社會環境，自第二次世界大戰後，遂為歐美國家所 普遍仿傚，而成為防止行政權濫用與推行行政革新的有效方法。 本文之目的，乃在經由比較我國現行監察制度與歐美行政監察使制度之異同，以他國 之制作為研究我國監察制度的借鏡，進而歸納出我國現行監察制度之優點與改進的建 議。全文共分六章，第一章為緒論，揭出研究動機、研究方法、研究範圍等。第二章 為監察制度與現代國家之發展。第三、四章分述我國現行監察制度與歐美行政監察使 制度。第五章比較二者相似與相異之處。第六章為結論。

本文以現行監察院之各項主要職權與清代都察院之職權做比較分析。全文共約十萬字 ，分為六章：第一章「緒論」分兩節就歷代御史制度及民國成立以來之監察制度探討 清代都察院與現行監察院建制之背景。第二章「清代都察院之組織與職權」，將都察 院之組織，監察御史之職掌與六科給事中之職掌分三節述。第三章「當前監察院之組 織與職權」，分別就法律性及政治性權力比較二者相異之職權。第四章「清代都察院 與當前監察院相祑之職權」，分別就法律性及政治性權力比較二者相異之職權。第五 章「清代都察院與當前監察院相似之職權」則就二者共有之重要的糾彈性權力及政治 性權力分析其異同。第六章「結論」則就比較之結果略論現行之監察制度與傳統監察 制度相互影響，修正之處，並進而探究強化監察權應循之方向。

本文的研究範圍，主要是民國三十六年行憲後第一屆監察院（包括資深監察委員、增額監察委員）與憲政改革後第二屆監察院（至民國八十四年底的運作為止）的比較研究。探討的主要項目包括如下： 　　（一）監察院改制之探討：監察院之改制在憲政改革之過程中，是變化最大、爭議最多的課題之一。首先，討論的重點在於探討監察權在政治制度中的重要性及功能，並剖析行憲後監察院在組織上及職權運作上所產生的缺失，最後則就各界對監察院改制之各種方案加以分析。 　　（二）監察院的性質、定位之演變與分析：一般外界皆認為監察院之改制，使監察院之性質與地位產生重大的改變。因此，為求正本清源之目的，首先將我國古代監察制度之性質，做一歷史性的略述。其次，探討中山先生之監察權主張與設計，以窺探中山先生之原意。最後，就行憲後之監察院性質與監察院改制後之定位，予以比較探討，以對改制後之監察院的性質與定位，進一步的加以釐清，以正本清源，解決不必要的爭議。 　　（三）監察委員產生方式之演變：監察院乃以監察委員為主要的組成分子，監察委員的優勝劣敗將對整個監察愈產生重大的影響，其關乎整個監察制度的成功與否。在憲改過程中，監察委員應如何產生，一直是大眾所關注的焦點。因此，對於整個的監察委員產生方式的歷史眼進，實有探究之必要。 　　（四）監察權靜態設計分析與動態運作檢視：首先，對監察權之靜態設計予以概述，其次就監察院改制前後監察權行使之成效，進行比較分析，以對監察院改制後之動態運作加以檢視。 　　（五）監察院改制後之檢討：檢討重點包括監察委員產生方式改變後，所產生的問題，進而就現行監察權運作上優缺點，加以檢討並提出建議。

監察院為我國五院之一，根據其角色與職權，理應具有人民普遍信賴和維繫規範之功能。但自2005年開始，監察院停擺三年有餘，政府運作似未受影響，民眾之生活亦未遭逢重大變動，是其與民眾距離太遠，還是角色和功能仍有待進一步釐清？本研究欲以社會資本理論來對監察院的憲法地位、監察委員的身分、監察權運作之相關案文進行分析。 本研究透過文獻檢閱建構社會資本概念架構，以正式網絡與非正式網絡分類，提出信任、規範與公民精神三項內涵。同時從監察院的憲法地位、組織法規、監察權行使案文與監察院內部人員之觀點，綜整監察院之角色與功能。盼藉所建立之社會資本概念架構發現監察院與社會資本的關聯，並檢視其是否足以解釋現下監察權與民眾的互動關係。 本研究發現，監察權的角色與職權與正式網絡的關係相當密切，而與非正式網絡的關聯性較為疏遠，但所謂「密切」或「疏遠」所代表者並非監察院角色和職權對正式網絡將產生正面效益，或對非正式網絡產生負面影響，其所欲表達者為監察院表現之優劣將直接且強烈的影響正式網絡，反之，監察院角色、功能之優劣則無法對公眾彼此的互動造成太大的影響。以上結果皆有助於解釋何以監察院與公眾信任如此相關，又在其停擺時，卻無法激起社會更多共鳴的現象。 在非正式網絡中，監察院對公眾互動所造成的直接影響，或藉由監督各機關造成的間接影響，相關法律、職權行使案文與訪談過程中雖皆缺乏相關證據，本研究認為此現象並不能單以監察權設計非以公眾為行使目標解釋，因實際上監察院促成諸多立法與行政上的法令更動，這些更動對公眾生活實影響至鉅。

吾國御史行部之制，其淵源雖其早，然以「巡按監察御史」之名行部，則始於明代。 嬗遞維新，明人於檢討其得失利弊之餘，有謂其體貌尊崇，為唐宋以來，皆所不及者 (1) ；顧炎武「日知錄」亦盛譽其「察吏安民之效，已見於（明代）二三百年」(2) 。 一代之成法，往往即當時政治社會要求之反映；且往往亦已深植於當時之政治社會之 中，因之，該等成法任一環節之變動，皆不免牽動全局，而迫使其他環節作必要之調 整或適應。於調整適應之過程中，甚或不免有難以調整適應之苦，而＊謂「宜復舊制 」。 清代政制雖多沿襲明代者，然清聖祖時即停差御史巡按。光緒二十四年，監察御史蔡 鎮藩奏請審官定職，以成新政，所建議多為光緒嘉納，而復設巡按一事則不予考慮(3 ) 。 蔡氏之議雖不果行，然洪憲帝制時，各省所設之「巡按使」，則顯然脫胎於明代之「 巡按監察御史」。國民政府成立以後，亦沿襲往制，而於監察院之體制下，設置各該 省區「監察委員行署」。因之，針對該源遠流長之巡按御史行部之制，作一通盤之研 究，並而試圖作若干解說，似不無意義。 今先考論明代巡按御史制度，清代巡按御史制度之考論，則俟諸異日。 /

我國現行監察制度，係依據中山先生創立之「權能區分」與「五權分立」之遺教而來，而中山先生主張之監察權，其淵源有二，其一為我國歷史上的台諫制度，其二為近代西方國家國會的彈劾權，因此乃係全新融合中外民主化與法制化的監察制度。 目前我國監察院得行使之職權，包括收受人民書狀、調查權、彈劾權、糾舉權、提出糾正案、審計權、官方文件調閱權及受理公職人員財產申報等數種職權，其職權範圍可謂廣泛。 國會監察使制度創於瑞典，此制度淵源於專制王朝的「最高檢察長」一職，之後又以「司法大臣」的面貌出現，最後在西元1809年的憲法之中，才以「國會監察使」正式定名，直至第二次世界大戰後，普及於世界各國。其職權包括受理人民申訴案件、調查權、起訴權、官方文件調閱權、巡查權、建議權、報告公開權、豁免權與裁量權等數種權限，其職權行使範圍較我國為狹。 本文之目的，乃在於經由比較我國現行監察制度與瑞典國會監察使制度之優劣缺失，並以他國制度來作為研究我國監察制度的借鏡，更進而試圖擬出一套方案，冀望改良我國現行的監察制度。 全文共分為六章，第一章介紹研究動機與目的及研究架構。第二章介紹監察的定義、中國監察制度及西方監察制度。本章首論監察的定義，次論中國監察制度係源於儒法的政治思想；至於西方監察理論則從洛克、孟德斯鳩談起，最後再說明國會監察使制度。第三章對我國當前監察院有那些職權作分析，並剖析現今監察權的功能。現行監察院的職權包括收受人民書狀、提出糾正案、調查權、彈劾權、糾舉權、審計權、巡查權及受理公職人員財產申報。此章分析歷年來收受人民書狀、糾正案、調查案件等之件數，並依此分析出，第二屆監察委員確比第一屆監察委員工作繁重，且亦可知第二屆監察委員也確想多為人民服務。第四章則介紹瑞典國會監察使制度，並對此制度之職權、功能作分析。本章首先談及瑞典國會監察使的源起與發展，其次說明國會監察使組織結構，最後即說明國會監察使有那些職權及其實施後之功能分析。第五章為我國監察制度與瑞典國會監察使制度之比較研究。本章首先談及兩國組織建制的比較（包括組織地位、遴選條件、幕僚人員--等），次論兩國職權的比較。第六章為結論。本章描述修憲後監察院的改進方向，最後作者綜合我國監察制度及瑞典國會監察使制度之優點，試圖擬出的一套方案之建議，以供解決現行我國監察制度之問題。 目 錄 第一章 緒論－－－－－－－－－－－－－－－－1 第一節 前言－－－－－－－－－－－－－－－－－ 1 第二節 研究動機與目的－－－－－－－－－－－－ 6 第三節 研究範圍與研究方法－－－－－－－－－－ 8 第四節 研究架構－－－－－－－－－－－－－－－10 第二章 監察理論－－－－－－－－－－－－－－12 第一節 監察之定義－－－－－－－－－－－－－－12 第二節 中國監察理論－－－－－－－－－－－－－14 第三節 西方監察理論－－－－－－－－－－－－－21 第四節 瑞典國會監察使制度之界定－－－－－－－26 第三章 當前監察院之職能分析－－－－－－－－32 第一節 改制後監察院之組織結構－－－－－－－－32 第二節 改制後監察院之職權分析－－－－－－－－38 第三節 監察權的功能分析－－－－－－－－－－－48 第四章 瑞典國會監察使制度－－－－－－－－－61 第一節 瑞典國會監察使制度的源起與發展－－－－－61 第二節 瑞典國會監察使制度的組織結構－－－－－－67 第三節 瑞典國會監察使制度的職權分析－－－－－－72 第四節 瑞典國會監察使職權行使功能－－－－－－－79 第五節 國會監察使與國會的關係－－－－－－－－－82 第六節 國會監察使與新聞界的關係－－－－－－－－83 第五章 中華民國監察院制度與瑞典國會監察使制度之比較－－－－－－－－－－－－－－－85 第一節 組織建制之比較－－－－－－－－－－－－－85 第二節 職權之比較－－－－－－－－－－－－－－－93 第三節 小結－－－－－－－－－－－－－－－－－－101 第六章 結論－－－－－－－－－－－－－－－－104 第一節 修憲後監察院的改進方向－－－－－－－－－104 第二節 改進方案之建議－－－－－－－－－－－－－121

監察制度（control system）是民主體制中重要的監督機制，主要的功能是監督行政和保障人權，隨著第三波民主化的發展，從一九八０年代開始，監察使制度（ombudsman system）快速擴散至全世界，形成一股「監察風潮」（Ombudsmania）。在民主國家中，我國與芬蘭都是實施監察制度較悠久的國家，僅次於瑞典。無獨有偶，兩國都在一九九０年至二０００年進行一連串的憲政改革，修憲後我國政府體制從修正式的內閣制（Parliamentarism）轉變為半總統制（Semi-Presidentialism），而芬蘭則從典型的半總統制傾向議會內閣制。同時在憲政改革的過程中，兩國的監察制度也都有許多的變革。 本文是從權力分立原則（Doctrine of Separation of Powers）、有限政府（Limited Government）和第四權（The Fourth Branch of Power）概念等監察理論作為法理基礎，並以法制研究途徑（Legal-Institutional Approach）和新制度主義（New Institutionalism）作為分析架構，從靜態的法制層面和動態的運作層面，探討我國的監察制度和芬蘭的國會監察使制度，以及兩國在二０００年憲政改革之後的運作情況，以瞭解兩國制度之特色及優劣，並且針對中、芬兩國基本國情、監察制度的基本差異、制度與制度變遷、實務運作與案件、實施成效等幾個面向來作分析比較，剖析其間之異同及其原因。 再者，本文也根據國際性比較與芬蘭國會監察使制度之優點和成功經驗，歸納出監察制度實施成功之條件，包括：（一）監察使「權威」（authority）的建立。（二）具備獨立性、中立性和專業性的特性。（三）健全的國家廉政體系。（四）國會的支持與配合。（五）政治人物對監察使和監察制度的尊重。（六）監察使與外界建立良好的互動關係。並進一步評估我國現行監察制度之問題，主要有下列幾項：（一）形式獨立但實質獨立性不足。（二）監察院的權威未建立。（三）部分監委人選不適任。（四）監察院的功能有待提升。（五）缺乏行銷以及與外界互動不足。 最後，筆者針對以上缺失，分別從監察院的定位、組織規模、監委選任、特殊監察使的設立、監察院的職權、監察院的預算、人權保障、與外界互動、對監委的監督等幾個面向，提出具體改革之建議。 / The control system is an important mechanism in democracy to supervise administration and to protect human rights. Since 1980, with the development of the third wave democratization, the ombudsman system rapidly disseminate to all parts of world, forming the phenomenon of “Ombudsmania”. Among the democratic countries, the control system has been carried out for long in both ROC and Finland, only shorter than Sweden Coincidently, both countries underwent a series of constitutional reform during 1990 to 2000. Thereafter, ROC transformed from the revised Parliamentarism to the Semi-Presidentialism, while Finland turned from the classical Semi-Presidentialism to the parliamentarism. The control systems of both countries have also changed a lot during the constitutional reform. Based on the control theories including concepts of Doctrine of Separation of Powers, Limited Government, and The Fourth Branch of Power as the legal basis, this article utilized the Legal-Institutional Approach and the analysis constructs of New Institutionalism to explore the ROC’s control system and parliamentary ombudsman system of Finland, as well as their operation after the post-constitutional reform in 2000, from the static legislative level and the dynamic operational level. This provided understanding of the characteristics and evaluations of the systems in both countries. Moreover, we focused on the aspects of the essential differences in cultures and in the control systems, the evolution of the systems, the functioning, the cases, and their outcomes to analyze the reasons for the differences between the two systems. Furthermore, based on the international comparison and the success experience in parliamentary ombudsman of Finland, the conditions required for successful practice of the control system was involved: (1) establishment of the authority of the ombudsman, (2) the independent, neutral, and professional characteristics, (3) The national integrity system, (4) the support and cooperation of the parliament, (5) The respect of the politicians to the ombudsman and to the control system, and (6) The well-established interaction between the ombudsman and the outside. Further evaluation found the major problems in the present control system in ROC, including (1) lack of the substantial independence, (2) not established authority, (3) the incapability of some Control Yuan members, (4) the necessity to improve the functions of the Control Yuan, (5) the deficiency of marketing and of interaction with the outside. Finally, for the weakness mentioned above, I proposed the concrete recommendation for reformation, from the aspects of the position of the Control Yuan, the dimension of the organization, the election of the committee members, the establishment of specific Ombudsman, the powers and the budgets for the Control Yuan, the protection of human rights, the interactions with the outside, and the administrations of the committee members.