本論文研究之重點，在於介紹現行監察制度，即分析其組織及職權，並配合資料分析，數字統計結果，以便探討改制前後之監察院，在職權功能上，有何不同。 　　本論文共有六章，茲分別說明如下： 　　第一章　緒論：說明監察院改革之緣由與改革之各種方案，並說明研究之動機與目的。 　　第二章　我國現行監察制之淵制：簡述現行監察制度之理論依據，分別是我國古代的監察制度、國會監察長制度，及中山先生對監察制度之主張。 　　第三章　監察院之組織：其中以監察委員之產生方式及公職人員財產申報處之成立為改制後監察院之特色。 　　第四章　監察院之職權：除了同意權已刪除外，其餘原有之職權均無變動。 　　第五章　監察院組織及職權問題之檢討，就現行監察制度運作之優缺點加以檢討並提出建議。 　　第六章　結論：肯定監察院獨立設置之必要。

本論文約六萬字共分五章。第一章導論：說明糾正制度的歷史沿革，中山先生有關監 察權的主張及糾正權之性質。第二章糾正權的運用程序：首述糾正案從提議迄成立之 流程，再分述糾正權行使的主體與客體，糾正權行使的原因，糾正權行使範圍與時機 ，及糾正案的變態。第三章十餘年來糾正案內容之分：乃自民國六十三年至七十四年 糾正案之總觀，及糾正案原因、對象、提案人之分析。第四章糾正權問題的探討：就 糾正權與行政訴願權，糾正權與立法院質詢權，糾正的對象，糾正的效力，予以深入 剖析。第五章結論：分析糾正權功能的應然面與實然面，及如何加強糾正權之功能。

中共建政之後，雖在1949年即成立「人民監察委員會」組織，但改隸為國務院下之監察部，則是1954年之事。由於受到共產教條極權化之影響，加上毛澤東專制性格，監察工作的成果殆可預期，終在1959年4月第二屆人大決議裁撤監察部，結果造成往後數十年中國大陸監察制度嚴重傷害。其後至1986年11月第六屆人大常委會第18次會議，根據國務院提案，才決議恢復設立監察部與各級人民政府監察機構。又於1990年11月23日「中華人民共和國行政監察條例」經國務院審議通過，同年12月9日發布，由於監察部門的成立及行政監察條例之公布，使中國大陸完成了監察制度法制化的程序。 本論文首先探討中國大陸行政監察權的理論基礎，並就其監察權的特徵加以闡述。其次，關於中國大陸行政監察制度經歷4個時期的波折起伏（第1個階段：規制初創時期（1949―1954），監察機關表現的形式是政務院人民監察委員會；第2個階段：賡續發展時期（1954―1959），監察機關表現的形式是國務院監察部；第3個階段：中斷停滯時期（1959―1986），為行政監察制度遭破壞的階段；第4階段則為：恢復確立時期（1986迄今），監察機關表現的形式是國務院監察部），亦在論文中分別為詳細的說明。再次，針對中國大陸行政監察法制深入予以分析，這是本論文篇幅最多的章節，其重點為：行政監察的原則性規範、行政監察的組織機構、性質與領導體制、行政監察的對象與管轄、行政監察的職責與權力，以及行政監察的程序。其後，更論及監察機關與中國大陸其他的監督系統間的關係，主要有黨的監督（紀檢機關）、國家權力機關的監督（全國各級人大）、司法機關的監督（人民檢察院與人民法院）與審計等財經部門的監督，對於充分瞭解整體監督體系效能的運作，具有重要意義。再後，並對於中國大陸行政監察制度的現狀及問題剖析探討，重點包括了：行政監察權獨立性的問題、行政監察機制面、職能面、法制面及幹部成員的問題等。最後，筆者擬總結以上各章的分析，歸納研究心得，並嘗試檢討提出大陸行政監察制度的變革意見。 如眾所周知，在可預見的未來中共政權仍然會致力保持穩定，並且緊抓未來20年的歷史機遇期，在和諧穩定的內外環境中，全面發展具有中國特色的社會主義經濟建設。雖然過去數十年來，大陸行政監察功能的之實踐性不足，有效性也頗令人質疑，但行政監察制度既為大陸現存之事實，若能在既有基礎上，改善體質結構，並汲取西方監察制度的優點，強化行政監察的職能，或可以期待其能促進行政機關依法行政，並提升整體行政績效的成果。

現行憲法上的監察權，乃是淵源於我國古代歷史上的台諫制度，與近代西方國家的議 會彈劾權，為貫徹 中山先生「權能區分」與「五權分立」之遺教而訂立。 中山先 生認為監察權既不應如我國古代之附屬於行政權，也不應如近代歐美國家由議會兼掌 ，主張另設監察院，獨立行使其職權。目前我國監察院得行使之職權包括：同意權、 彈劾權、糾舉權、糾正權、調查權、審計權、監試權、巡察權、法律提案權，並得收 受人民書狀，可謂融合了古今中外的監察制度而獨樹一格。 另一方面，由於現代行政權力之運作，實為複雜之社會建設工程。尤其是自本也紀以 來，各國福利政策的推行，使行政權不斷地擴張其行使之領域。為了避免因政府官員 的違濧失職行為，而造成人民權益之損害，對於行政權予以更嚴密監督的需要，乃愈 加迫切。創立於西元一八○九年的瑞典行政監察使制度（THE OMBUDSMAN SYSTEM）， 由於能適應各國不同的法制背景與社會環境，自第二次世界大戰後，遂為歐美國家所 普遍仿傚，而成為防止行政權濫用與推行行政革新的有效方法。 本文之目的，乃在經由比較我國現行監察制度與歐美行政監察使制度之異同，以他國 之制作為研究我國監察制度的借鏡，進而歸納出我國現行監察制度之優點與改進的建 議。全文共分六章，第一章為緒論，揭出研究動機、研究方法、研究範圍等。第二章 為監察制度與現代國家之發展。第三、四章分述我國現行監察制度與歐美行政監察使 制度。第五章比較二者相似與相異之處。第六章為結論。

五權憲法係，國父擷取古今中外政治制度之長而獨創之政體，其主要特徵之一為監察權之獨立。彈劾權為監察權核心，監察院若喪失彈劾權，則監察權必將落空。是以彈劾權在監察院實佔著最重要之地位。 彈劾制度在我國雖已有悠久的歷史，惟現行彈劾制度所受批評則多，部份監察委員更以彈劾權未受重視，監察權未能發揮為嘆，筆者不敏，乃試作探討其中癥結所在。 美國耶魯大學教授吳克（Richard C。 Walker）曾云大多數西方學者對中國之監察院未曾作深入的透視，也不知其功效在中國歷史上早已有了證明，因此對這個機構的價值總是抱著觀望的態度，美國若也有這樣一個獨立的監察機構，則立法部門就可以不必浪費時間在調查委員會上，而專心從事立法工作了。因此吳克教授感慨的說：「對於東方我們有大量的研究工作應做而未做。」 目前國內有關彈劾制度之論述文章雖多，惟多為短文，系統而為書者則少。吳克教授感慨西方學者對我國監察制度研究之忽視。國內對此之研究尤不可疏略。 本論文第一章為緒論，對彈劾之意義、必要、性質、法律基礎先做說明。第二章略述我國現行彈劾制度之淵源。第三章闡述現行彈劾制度，著重於法規說明。第四章就歷年彈劾實況試作分析。第五章探討我國現行彈劾制度問題所在。第六章結論，應為一提者為：本文著重於我國現行彈劾制度之研究，故文中探討者率以我國現行彈劾制度為主。 現行彈劾制度存在之問題雖多，惟主要仍在普遍缺乏遵重制度的心理。彈劾目的在肅正官邪，維持官紀，各機關對此若無深切的體認，本位主義便無法衝破，則所謂「宦官相護」便因而產生。本文研究重點在此。 感謝張師明誠對筆者撰寫本文之指導，傳師宗懋於稿成後修飾文詞，提示改進。荊師知仁對本文章節安排的提示，及華師力進，巨師煥武慨借藏書。 監察院公報科惠借歷年公報，統計室提供統計資料，使本文得以順利完成，在此一併致謝。 文章千古事，得失寸心知。本文只是一種研究，文中表現出一些不成熟的看法，或過份主觀，或乏深入瞭解，凡此皆應由筆者個人負責。尚祈師長友好惠予指教。

選舉是民主政治的重要課題。同時，也是人民行使政權的主要方式之一。任何一個國家，祇要是實行民主政治，就必須辦理選舉。故選舉乃是近代民主政治的必要工具（basic insturment）。 要鑒別一個國家的政治，是否民主，最直捷了當的方法，就看它辦理選舉是否公正、合法。 要求選舉公正、合法，除須加強公民政治教育，建立政黨政治外，尤須有一套公正、健全的選舉監察制度，以取締選舉違法行為。民國三十九年，台灣省辦理第一屆地方自治選舉時，為期選舉公正、合法，特將選舉監察與選舉事務分開，使其各自成一獨立體系。由省政府聘請有關機關團體代表及地方公正人士，組織監察委員會，以獨立、超然之地位，監察選舉不法行為。此外，民國五十八年，辦理中央公職人員增補選時，為加強選舉監察，另創行一種選舉監察制度。由最高法院檢察署檢察長，督率各級法院檢察官，負責執行選舉監察職務。此兩種不同體制之選舉監察制度，究以何者為宜？其對我國選舉風氣之改善，究竟發生多少功用？其原因何在？以及今後我國選舉監察制度究應如何改進？在在均值得研究。 為探討這些問題，本文計分六章： 第一章「選舉與民主」，在闡述選舉與民主之關係，以明選舉在近代民主政治中所佔之地位。並指出選舉要能達到民主的要求，所必須具備的原則，以為本文檢討改進之準則。 第二章「台灣省地方自治選舉罷免監察制度」，說明此一制度之建立經過、組織、職權，並將歷屆各種選舉違法案件，加以統計分析，以與其對本省地方自治選舉所發生的實際效果。 第三章「台灣省地方自治選舉罷免監察制度的檢討」，就現行台灣省地方自治選舉罷免監察制度的組織、職權、以及其執行選舉監察職務所依據的台灣省妨害選舉罷免取締辦法等有關規定，予以檢討，以明其對本省地方自治選舉風氣之改進，未能完全臻於理想的原因。 第四章「中央公職人員增補選選舉監察制度」，說明此一制度之立法緣由、組織、職權，並檢討其得失。此制尚只用過一次，資料有限，故對其實際監察情形，無法一一列表統計分析，僅能從報章雜誌所得，舉出數項不法行為之事例，以明選舉監察，由檢察官負責執行，並非如各方所說的，已經做到「選風改觀，賄選絕跡」之地步。 第五章「兩種選舉監察制度之比較」，就上述兩種選舉監察制度，分組織、職權及妨害選舉取締之規定等三方面，比較其不同點，並舉出其優劣點，以明其得失。 第六章「結論」，就如何改進選舉監察制度，改善選舉風氣，使我國選舉能符合民主政治之常規，提出個人幾點淺見，俾供參考。 本文雖為：「我國選舉監察制度之比較研究」，實際上，所涉及範圍，僅限於台灣省地方自治選舉罷免監察制度與中央公職人員增補選選舉監察制度兩種。對於民國三十九年以前的選舉監察，因係隸屬於選務系統，尚未建立完整的制度，故略而不談。又台北市自民國五十七年七月改為院轄市後，雖亦有「選舉罷免監察委員會」之設立，但因其僅辦過一次市議員選舉，資料有限，且該會組織規程，除委員人數與台灣省略有不同外，共餘均沿用台灣省有關規定。因以本文對台北市部份，未另加論列。

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監察院近年因彈劾政務官問題，屢引發爭議，彈劾政務官被視為監察權興衰的指標。 我國自訓政、行憲迄五十年代，彈劾權行使曾有輝煌記錄，於澄清吏治上收效甚宏。 近年因監察院內外環境影響，監察權普受譏評為積弱不振，輿論甚至出現學者特廢除 監察院的主張。 本論文擬以歷史研究法、制度研究法和行為研究法等研究途徑（APPROACH），靜態研 究我國政務官彈劾制度的良窊，動態研究監察院彈劾權行使的過程。在以制度和運作 建構的史料為經、以彈劾政務官為緯的勾勒下，本文擬自中外彈劾權淵源入手，比較 中外制度之異同，再回顧我國彈劾政務官案件，進而分析介入彈劾權行使的外環境因 素，其後再深入制度運件堂奧，對影響彈劾權行使的細節過程考察研討，期能端詳出 我國監察院這一特殊制度設計的面貌、內涵和未來發展趨向。 茲將本論文各章提要分述如后： 第一章 緒論：闡明研究動機與目的，以及本文研究方法。 第二章 彈劾權的淵源與內涵：從我國歷代監察制度沿革、歐美彈劾權緣起，省察彈 劾權的內涵。強調中國歷代御史制度主要在為君主耳目，而歐美彈劾制原始意義在濟 司法制度不健全之窮，具有「準司法」性質，故彈劾權行使貴在超然獨立。 第三章 政務官彈劾制度：對政務官範圍界定、彈劾制本以政務官為主要對象、以「 違法失職」彈劾政務官是否妥適，以及政務官的彈劾、懲戒，作制度上的探討。 第四章 政務官彈劾的歷史回顧：比較訓政時期迄今的政務官彈劾案，就重要個案運 作過程，映證監察院對政務官彈劾趨式微，懲戒似亦聊備一格。 第五章 政務官彈劾涉及的因素：試圖為彈劾權式微作詮釋，分析強人政治、行政權 居優勢、政黨介入和監察院本身積弱等對彈劾政務官的影響。 第六章 政務官彈劾制度和運作的檢討：在制度方面，從憲法規定到監察院內部運作 的靜態程序細節逐一剖析，在運作方面，對黨政運作、利益和派系介入、民意壓力等 動態因素作檢視探討。 第七章 監察權獨立與政黨政治：自理論面和現實面，分別探究監察權獨立與國民黨 三控政局間的衝突，就監察院是否為民意機關、監委選舉制度、監委應否脫離政黨活 動、政黨介入監察權未來是否引發黨爭等爭論焦點分別討論。 第八章 結論與建議：剖析制度與運作後，提出幾項可能的發展和相對建議。監察權 前景並不樂觀，未來我國發展，司法制度如臻獨立健全，政黨政治且步上正軌，監察 權功能將為司法和選舉制度取代，如修憲沒有顧慮，甚至可考慮將監察權併入立法權 。

中國歷史從秦代建立統一帝國以降，二千多年的設官分職，大體上都是一脈相承，隨著各朝各代的發展與興衰，在原有的基礎上進行增減或修正，必然包含「因襲前朝」與「本朝創建」二大成分。另外，就政治制度本身，其主要的內容可包括「硬體」、「靜態」的國家組織與制度與「軟體」、「動態」探索制度具體執行的情況，進而瞭解制度運用的機制，此部份的研究可以使政治制度的研究更貼近客觀政治實踐的實際面。中國既已成統一的國家，其至高權力完全集中歸於君主一人，君主擁有至高至大的統治權力，以君權為中心建立政府，因此配合此一結構自然產生一套完整的監察制度，君主才能維持此一權力。在以往一人獨專的君主制度中，更有其不缺的地位，除有對地方或中央大吏舉凡貪贓枉法及其他有失官常的行動均可以直言糾舉，而設有御史（察官）制度；另外，所謂給諫（言官）制度乃是在君主左右，設置各種言官，使其對帝王的暴政即時予以諷勸，此點相較西方政治制度更具特色。 我國監察制度發展得相當完備與嚴密，絕對的君主專制，至清代雍正時期則可謂是絕對專制的最高峰，專制治統必然配合相關的政治組織與制度，其中自然包括扮演監察功能的都察院，而這些機關組織大體上都直接受於皇帝，近而達到實現絕對專制的統治效果。甚至從實際運作情形來看，監察組織與其說是政府自發的自律行為，不如說是國君控制臣下的手段。筆者擇清代中央監察制度為研究主題，說明在君主絕對專制統治過程中究竟扮演何種角色，才得以促使君主專制達到最高峰。 清代興於關外，自努爾哈赤建國稱汗，略具封建雛型，八旗初創尚無可述之典，惟佔遼河東西之後，漢民編入旗籍，中國舊有之典制亦不得不稍加採納。迄太宗即位後，因國家發展形勢所迫仿效明制以便求治，所以清人在入關前即已逐漸接受漢化，入關以後監察制度更是幾乎全盤接受明代制度。但又因清人是以異族入主中原，以少數滿人統治多數漢人，政治制度雖多沿明制，但仍有所增減或改變之處，產生其政權統治上的特質，監察制度即在君主極集統治與部族區隔之政治態度下建立。 本文除對清代中央監察制度從機構的設置、組織的職掌與權責制度面加以分析說明，並探討制度具體執行的情況，進而瞭解制度運用的機制，此部份的研究可以使政治制度的研究更貼近客觀的政治實際。本論文清代中央監察制度之研究，其主要研究架構共分六章十八節。 第一章為「緒論」，主要是針對筆者研究清代監察制度之趣旨加以說明，闡明研究動機與目的；其次，就現有與清代監察制度有關之文獻加以審視檢閱的工作，並予以分析說明；第三、說明本論文之研究方法，即論文撰寫所採取何種研究方法與研究途徑予以說明，另外對論文之研究範圍加以界定，可能的研究限制也先予說明；最後，說明論文所參考之相關一手史料或二手資料的來源與採用情況。第二章為「清代監察制度之淵源」，其旨在敘述清代監察制度的歷史淵源、發展與演變，以明瞭清代監察制度與前朝監察制度之關係，及清代監察制度異於前朝及其關鍵之處。本章也將對我國歷代監察制度中，共同之獨特價值與特色加以論述。第三章為「清代監察機關之組織」，其旨在說明清代監察機關組織設置與人員編制之情形，監察官員之任用方式加以說明。第四章為「清代監察機關之職掌」，針對清代監察機關相關組織之職權範圍、權限及所監察的對象分別加以說明。第五章為「清代監察職權之運用」，主要是對清代監察權力之行使與運作，依實際情形做動態分析，進而對監察權之運用加以論述與說明。第六章為「結論：清代監察制度之特質及其影響」，檢討清代監察制度之優缺點，並對其制度中之特質加以歸納整理，探討清代監察制度對政治運作產生何種影響，最後以說明清代監察制度之特殊面貌與可能的影響。

我國現行監察制度，係依據中山先生創立之「權能區分」與「五權分立」之遺教而來，而中山先生主張之監察權，其淵源有二，其一為我國歷史上的台諫制度，其二為近代西方國家國會的彈劾權，因此乃係全新融合中外民主化與法制化的監察制度。 目前我國監察院得行使之職權，包括收受人民書狀、調查權、彈劾權、糾舉權、提出糾正案、審計權、官方文件調閱權及受理公職人員財產申報等數種職權，其職權範圍可謂廣泛。 國會監察使制度創於瑞典，此制度淵源於專制王朝的「最高檢察長」一職，之後又以「司法大臣」的面貌出現，最後在西元1809年的憲法之中，才以「國會監察使」正式定名，直至第二次世界大戰後，普及於世界各國。其職權包括受理人民申訴案件、調查權、起訴權、官方文件調閱權、巡查權、建議權、報告公開權、豁免權與裁量權等數種權限，其職權行使範圍較我國為狹。 本文之目的，乃在於經由比較我國現行監察制度與瑞典國會監察使制度之優劣缺失，並以他國制度來作為研究我國監察制度的借鏡，更進而試圖擬出一套方案，冀望改良我國現行的監察制度。 全文共分為六章，第一章介紹研究動機與目的及研究架構。第二章介紹監察的定義、中國監察制度及西方監察制度。本章首論監察的定義，次論中國監察制度係源於儒法的政治思想；至於西方監察理論則從洛克、孟德斯鳩談起，最後再說明國會監察使制度。第三章對我國當前監察院有那些職權作分析，並剖析現今監察權的功能。現行監察院的職權包括收受人民書狀、提出糾正案、調查權、彈劾權、糾舉權、審計權、巡查權及受理公職人員財產申報。此章分析歷年來收受人民書狀、糾正案、調查案件等之件數，並依此分析出，第二屆監察委員確比第一屆監察委員工作繁重，且亦可知第二屆監察委員也確想多為人民服務。第四章則介紹瑞典國會監察使制度，並對此制度之職權、功能作分析。本章首先談及瑞典國會監察使的源起與發展，其次說明國會監察使組織結構，最後即說明國會監察使有那些職權及其實施後之功能分析。第五章為我國監察制度與瑞典國會監察使制度之比較研究。本章首先談及兩國組織建制的比較（包括組織地位、遴選條件、幕僚人員--等），次論兩國職權的比較。第六章為結論。本章描述修憲後監察院的改進方向，最後作者綜合我國監察制度及瑞典國會監察使制度之優點，試圖擬出的一套方案之建議，以供解決現行我國監察制度之問題。 目 錄 第一章 緒論－－－－－－－－－－－－－－－－1 第一節 前言－－－－－－－－－－－－－－－－－ 1 第二節 研究動機與目的－－－－－－－－－－－－ 6 第三節 研究範圍與研究方法－－－－－－－－－－ 8 第四節 研究架構－－－－－－－－－－－－－－－10 第二章 監察理論－－－－－－－－－－－－－－12 第一節 監察之定義－－－－－－－－－－－－－－12 第二節 中國監察理論－－－－－－－－－－－－－14 第三節 西方監察理論－－－－－－－－－－－－－21 第四節 瑞典國會監察使制度之界定－－－－－－－26 第三章 當前監察院之職能分析－－－－－－－－32 第一節 改制後監察院之組織結構－－－－－－－－32 第二節 改制後監察院之職權分析－－－－－－－－38 第三節 監察權的功能分析－－－－－－－－－－－48 第四章 瑞典國會監察使制度－－－－－－－－－61 第一節 瑞典國會監察使制度的源起與發展－－－－－61 第二節 瑞典國會監察使制度的組織結構－－－－－－67 第三節 瑞典國會監察使制度的職權分析－－－－－－72 第四節 瑞典國會監察使職權行使功能－－－－－－－79 第五節 國會監察使與國會的關係－－－－－－－－－82 第六節 國會監察使與新聞界的關係－－－－－－－－83 第五章 中華民國監察院制度與瑞典國會監察使制度之比較－－－－－－－－－－－－－－－85 第一節 組織建制之比較－－－－－－－－－－－－－85 第二節 職權之比較－－－－－－－－－－－－－－－93 第三節 小結－－－－－－－－－－－－－－－－－－101 第六章 結論－－－－－－－－－－－－－－－－104 第一節 修憲後監察院的改進方向－－－－－－－－－104 第二節 改進方案之建議－－－－－－－－－－－－－121