世界越來越多元開放，組織所面臨的問題也越來越多樣型態，因此也就更凸顯出「管理」的重要性，尤其是在講求品性、追求績效的現代，管理機關如何借重企業界的有效管理模式，來提升公有土地管理績效，以發揮公有土地管理機關之最大效益，即為本研究之重點。再者，由於平衡計分卡在企業界行之有年，具有良好提升績效之功效，且其功能不僅止於「績效評估制度」，其更是具備完善的「策略管理制度」。 本研究欲將平衡計分卡應用在公有土地管理績效考核之研究，運用財務構面、顧客構面、內部流程構面及學習成長等四大構面，透過文獻分析、專家訪談及預試問卷彙整結果，並針對公有土地管理問題，加以歸納整理並加入策略思考，透過平衡計分卡的運用，分別就各構面提出策略目標及其績效衡量指標，透過問卷分析找得出績效衡量指標，期望能找出成功的關鍵原素，提供管理機關另一種評估管理績效之模式。 由於傳統績效評估指標偏重於財務指標，但因單純的財務指標已無法滿足現行公有土地管理機關之績效衡量，再加上現行公有土地管理機關常因受限政府機關層級（不同層級及所適用法令相異）、本身資源及條件的限制，恐無法全面按績效衡量指標同時施行，因此必須有所取捨，或找出比較具有關鍵的績效衡量指標以先行推動，故本研究即針對此問題透過層級分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP），對於各構面及指標進行相對權重問卷之調查，經過分析、整理，期以建立公有土地管理機關之績效衡量指標之相對權重，並取相對權重百分比較高者，以供各層級公有土地管理機關建構出合適組職本身之績效指標，進而推動策略地圖。 關鍵詞：平衡計分卡、公有土地、管理績效 / As the world goes open, organizations have confronted more diverse kinds of problems and thereby ‘management’ becomes far more important than ever before. This study attempts to examine that how public land administrations leverage experiences of business to effectively increase public land management performance. Additionally, balanced score that has been employed in business for a long time for better performance, not only functions as a performance assessing mechanism, but also behaves well as a strategic management system. This study intends to employ the 4 dimensions of balanced scorecard that incorporates finance, customer, internal process, and learning, in the performance assessment of public land management. By analyzing past literature, interviewing with experts, and integrating the outcome of pre-questionnaire, this research examines problems of public land management and leverages the balanced scorecard to propose the strategic goals as well as the performance assessing indicators induced from questionnaire analysis. In doing so, we expect to find the key success factors of public land management so as to provide public institutions another performance evaluating model. Traditional performance indicators are mostly related to financial facets; however, pure financial indexes are no longer sufficient to satisfy current performance assessment of public land management. Besides, the existing public land management institutions are usually limited to the different regulations, resources, and conditions based on governmental hierarchy. Therefore, the existing performance indicators would not fit all the public institutions. That is to say, certain pivotal and primary performance indicators should be weighted and employed. As a result, this study uses Analytic Hierarchy Process (AHP) to examine this problem. Investigating and analyzing the comparative weights of each dimension and indicator, this study infers the relatively higher weight of indicators, which may assist public land administration of each hierarchy to build its own performance indexes and in turn push the execution of its strategic map.

土地是國家立國之根本，不僅為國家之財富，更屬國家重要資源，是實現各項建設發 展政策的重要工具。台灣地區土地總面積計3,600,908 公頃，其中約有68% 屬公有土 地。惟公產管理機關過去對數量如此龐大的公有土地，似乎一直著重於處分收益，以 豐裕庫收，並未積極妥善規劃運用，致遭各界所垢病。而國有土地又占公有土地總數 之 86%，故欲檢討台灣地區公有土地之利用課題，自應從國有土地著手。本文研究之 主要目的，即是藉探討台灣地區以往對國有土地之利用目標，發掘問題所在，研擬國 有土地之功能定位，進而探討未來台灣地區國有土地之開發利用策略，期能達成兼顧 資源保育與資源有效利用之目標。 本文共分六章，計有二十一節。 第一章 (緒論) ：首先陳述當前國有土地管理與利用之一般問題，確定研究的問題範 疇與研究目的，並說明本文所採之研究方法。 第二章 (相關文獻回顧與現行法令制度之基本方針) ：回顧相關文獻，以了解國內外 學者對公有土地利用課題之研究範疇與內容，同時分析台灣地區國有土地現行相關法 令所代表之基本方針。 第三章 (現行國有土地利用課題之檢討與分析) ：從現行相關法令規定，分析國有公 用及非公用土地之利用現況，檢討各種利用方式之執行成效，是否符合現行公地管理 制度之基本方針及所產生之問題徵結。 第四章 (台灣地區國有土地開發利用之檢討分析) ：介紹國外有關公地管理利用制度 之重要內容，同時檢討台灣地區現行國有土地及邊際土地之開發利用課題。 第五章 (台灣地區國有土地開發利用構想與改進對策) ：根據前三章探討台灣地區國 有土地利用之基本方針、執行成效及當前土地開發利用課題三者間相互關係所發掘之 問題，參攷國外制度，試擬改進對策。 第六章 (結論與建議) ：綜合歸納本文之研究結果，並配合文中發現的相關研究課題 ，提供後者繼續研究。

民國70年代末期臺灣房地產價格失序上漲，致生國內諸多社會及經濟問題，並引發無住屋者萬人走上街頭的「無殼蝸牛運動」事件。政府為確保公有土地之永續經營及避免標售公有土地帶動國內房地產價格上漲，行政院爰於民國79年3月12日召開全國土地問題會議，並於民國82年7月21日訂定「公有土地經營及處理原則」，確立我國公有土地政策方向為「只租不售」。然而公有土地「只租不售」政策執行迄今，相關法令及組織出現一連串的轉變，對於政府而言，公有土地的租售政策不僅存在充裕國庫收入的不同誘因，更隱含著公有土地管理成本的差異，因此制度所能提供的淨收益將影響政府對於制度的建立、修正及執行成效。然觀諸過去針對公有土地相關議題之研究中，多半側重於公有土地之管理利用模式或解決占用問題的探討，而公有土地的租售法令變遷與「只租不售」政策的執行成效方面卻付之闕如，爰本研究將基於新制度經濟學的觀點，透過國有非公用土地的出租、出售及其他配套措施執行情形，探討公有土地的相關法令修正及管理組織調整的轉變，對於公有土地「只租不售」政策之影響，並驗證公有土地「只租不售」政策的執行成效是否有所轉變，並就國有非公用土地出售收入對於國庫的挹注效果進行分析。經由制度經濟學理論模型之探討，並蒐集民國80年至93年間國有非公用土地之各項數據，進行實證分析結果發現：（一）公有土地「只租不售」政策下，國有非公用土地確實有朝向積極出租管理的方向執行；（二）自民國89年以後，國有非公用土地出售情形開始由以不出售為原則轉變為加速處分的方向，且於加速處分的過程中，住宅區內的國有非公用土地成為最主要的出售標的；（三）國有非公用土地只租不售原則之配合措施，執行成效尚不彰顯，但有逐漸朝向多元利用模式邁進；（四）國有非公用土地出售收入對於國庫雖有挹注效果，惟相較於其他庫收來源而言，出售收入佔整體國庫收入比例不高，挹注效果有限。 因此，本研究針對前述研究結果給予以下建議，以作為政府日後就研擬國有非公用土地政策方向及修訂相關法令時之參考：（一）國有非公用土地出租除提供違法占用者取得合法使用土地權源外，應積極建立標租與開發利用之多元利用模式，以達成公有土地只租不售原則之積極目標；（二）閒置的國有土地應當積極經營規劃使用，而非作為得予出售之理由，同時應避免大量出售售住宅區內國有非公用土地；（三）政府應儘速建立公有土地經營規劃與政策研擬之獨立專業機關，解決當前行政機關與決策機關權責不明的現象。

稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物，或其他工作物或竹木為目的，而使用其土 地之權（民八三二），以往多僅視地上權為一般用益物權或定限物權，並未強調其社 會作用與時代意義；然隨不動產物權觀念的遞嬗、地價日益高漲、住宅問題嚴重、公 有土地處理方式之爭議等因素影響，已卓然賦予地上權新的色彩。 惟現行法令除民法物權篇對地上權作一概括性的規定外，其餘地政、財稅相關法令尚 未加以詳細詮釋與規定，有關論述亦極為缺乏，實與地上權當前所具備之功能難以相 稱。有鑑於此，本論文嚐試就地上權運用於解決現今都市建築用地利用上的若干問題 ，分別探討並做立法、相關配合措施補充，期能藉地上權之運用，得以做為實施土地 政策工具之一，並符合民法對地上權「以應經濟上之需要」之立法理由。 本論文計分五章，其內容大致如下： 第一章：緒論。內容包括研究動機、目的、研究範圍、及研究方法。 第二章：當前都市建築用地利用缺失之檢討。因受篇幅所限，本文係就當前都市建築 用地利用之主要問題，如：公有非公用土地之處分、國宅用地之取得、私有建築用地 之利用等問題為分析重點，以析出其問題關鍵，俾作地上權運用之基礎。 第三章：地上權運用於都市建築用地之研析。本章旨就地上權之法律性質做一論述， 並根據上一章所述，分就各個問題特性，研究地上權得否運用、解決，並據此建立地 上權運用之模式。 第四章：相關配合措施。本章係就前數章地上權運用研究過程中，可能產生之法令、 租稅、估價問題，分別提出得以解決之方案。 第五章：結論與建議。 本研究認為，隨近年來社會經濟之發展，地上權之運用，勢將逐年增加。特別是在地 價居高不下，對土地利用形成負面影響下，地上權不失為因應土地低度利用，甚至故 意不利用之補救辦法；亦可藉設定地上權方式出租公有土地予具備一定條件之投資人 利用，以結合公私力量，促進公有土地之有效利用，消弭公地標售導致地價飆漲之譏 ；其他對國宅用地之取得、缺乏營建資金之土地所有權人，均有裨益。凡此俱可臻於 促進都市建築土地利用之研究目的，並使現行制度得以配合地上權與日俱增之社會作 用。

台灣公有土地為數之大，對土地供給市場的影響可見一斑，以台北市信義計畫地區為例，區內公有非公用土地佔全區可開發土地面積之34.6%，其開發決策過程、開發方式，將對全區土地開發活動及地價變化具有相當程度的影響；有鑑於此，本研究將探討現行公有土地開發政策與法令規定，提出公有土地在土地開發市場中，所應扮演的角色功能。再者，在公有土地開發主體方面，利用歐美國家都市建設中大量使用的公私合營土地開發方式(Pubic-Private Partnership, PPP)，公有土地開發主體由政府主導型轉為公私合營土地開發方式，不但可以節省政府財政支出，亦可藉由民間專業人才投入，達到更高的開發效率，正符合了政府獎勵民間參與投資建設的政策。 在公私合營開發公有土地的決策過程中，政府與土地開發商，兩者或因目標並不完全一致，或者是彼此間風險態度不同，其個別尋求的效用函數是不相同的，公部門在政策考量下開發公有土地將尋求公有土地開發效用最大，私部門則站在求取最大利潤報酬的觀點，考量是否參與公有土地開發作業，此時政府則需提供相當的誘因機制，以吸引私部門參與公有土地開發，在此情況下，不同公私合營土地開發方式--設定地上權開發、BOT開發及合作開發，本研究將比較各公私合營開發方式的內涵、運作流程及決策時間的差異，並重新加以定義，作為公有土地開發方式選擇的依據，並利用財務模擬分析，設計各公私合營開發機制，充分發揮公地開發的角色，以滿足都市發展的需要;最後，針對不同土地使用，選擇適合的公有土地開發方式。 本研究建議為下列四點：一、公有土地開發方式制度設計應隨政策目標的不同而有所差異；二、信義計畫區公有土地應暫停標售；三、公有土地各開發方式誘因機制隨土地用途及區位改良；四、公有土地開發方式依景氣情況作開發決策依據。

金門地區自國民政府遷台以後，因地理位置及政治情勢，自民國四十五年起實施戰地政務，以軍事管理方法推行民事行政工作，正因其特殊歷史背景，私人財產權難以獲得全面性的保障，尤其土地所有權更為複雜。無論土地總登記時或補辦土地所有權第一次登記期間，諸多土地因逾期視為無主土地，致登記為公有。金門戰地政務終止後，發布「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」以為戰地過渡為民主之依據，又於民國八十三年增訂第十四條之一，以使戰地政務期間非因有償徵收登記為公有之土地，得由原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人申請歸還或取得所有權。第十四條之一執行三年，受理八、七八七件申請案，期間爭議不斷，迄今金門縣政府土地調處委員會仍繼續受理調處案件，而行政法院之行政訴訟持續不斷增加中。 本文為深入探討本議題，從金門地區土地總登記談起，並論述戰地政務對財產權利之影響，以暸解公有土地歸還政策之背景；進而陳述案件受理過程中，登記機關之審查權責界限，問題之樣態及解決方案；最後闡述本制度之意義及所造成之波及效果。 以我國土地法制觀之，土地登記具有絕對效力，且地政機關負有無過失損害賠償責任，故對於權利內容即應以實質審查為之，但面對權利證明文件毀損破舊，地形地貌已然改變，人事已非的事實，該如何審查，多數案件僅能以查証困難，無法據以登記而予駁回。土地逾期未辦理土地總登記視為無主土地登記為公有，係為我國土地政策-登記生效主義所為之強制措施，今以特別法方式就特殊歷史背景地區給予補救措施。但因原因發生日期已過許久，對於今日仍存在占有事實並可提出證明文件，或可直接採認，但絕多數案件，乃列為無法審查之列，難以達到土地歸還之政策目的。 公有土地歸還已正式邁入歷史，未來是否將再有類此政策推動，難以定論，但以我國土地登記制度之建立及特色觀之，實不宜使土地權利呈現不穩定狀態，影響政策之推動。且以金門地區執行狀況，真正申請歸還者有之，惟亦有許多不法之徒，偽造文書牟利，社會風氣丕變。本文認為以有償對價方式，使原土地所有權人或長期占有人購回其權利，可使其長期無法登記之權利合法化，亦可兼顧公益，或為一可行之對策。