台灣地區於民國75年11月起全面實施非都市土地使用管制後，逐漸 發現因辦理使用編定當時，缺乏積極性、前瞻性及整體性之規劃，僅以 消極限制民眾自由使用土地之方式來管制，而未有積極性之計畫予以引 導土地之合理及有效使用。又長久以來，隨著經濟快速成長，國人過度 重視經濟利益，卻缺乏對土地資源應有之維護及保育，土地資源遭受到 嚴重衝擊，肇致非都市土地農牧用地違規使用的嚴重問題一直無法有效 解決，亦使得使用管制政策無法落實。此種情形，顯示欠缺有效的使用 管制機制，以及檢查工作執行力不足。緣此，本研究旨在，從非都市土 地農牧用地違規使用問題的衍生，來探討非都市土地農牧用地使用管制 機制之缺失，以及執行檢查工作成效未臻理想之癥結所在，以確定需解 決之問題。並就使用管制所產生的各項問題，研擬解決途徑，以消除使 用管制機制缺失及執行檢查工作不力等問題，進而提升非都市土地農牧 用地使用管制之成效。 故本研究乃參酌國內使用管制相關文獻及內政部地政司提供之違規 使用數據，並藉由全國執行非都市土地使用管制業務之承辦人員，對非 都市土地農牧用地違規使用的實際情況，以及政府相關單位的處理態度 與執行力之看法及意見作實證調查分析。 本研究認為違規使用查處之事權與裁罰標準不一，與違規使用稽查 與取締之執行力不足，以及公所未有專責人員執行違規檢查工作及遭受 民代關說壓力，是造成非都市土地農牧用地使用管制政策未能落實之原 因，另為解決人力及經費不足，可建置使用管制監測系統，而於研究調 查中也發現「農業發展條例」第三十一條修定喪失遏止農地違規使用之 手段。 本研究建議政府以開發許可制指導非都市土地的開發，以提升使用 管制之成效，並增訂設置「農地稽查員」之規定以落實違規使用查處工 作，以及回復「農業發展條例」第三十一條限制違規農地所有權移轉之 規定；另為便利後續管控及處分事宜應建立違規使用案件資料庫，並積 極檢討及調整現行非都市土地使用分區及編定，而於使用管制時應考量 各地區不同之特性及條件並因地制宜，以及慎重思考擬定一套完善非都 市土地農牧用地使用管制機制，並在「國土計畫法」架構下通盤檢討非 都市土地使用管制之機制，如此方能有效落實非都市土地農牧用地使用 管制政策。

摘 要 民國60、70年代，台灣經濟起飛、工商業蓬勃發展，因此帶動土地開發案件增加，政府為合理管制非都市土地之開發利用型態，二十多年來訂定許多相關法令規定及行政規則，作為非都市土地之執行依據。民國78年，為管制非都市土地之開發利用，規定進行使用地變更需經過各該區域計畫原擬定機關同意，將審議權收歸中央。 精省之後，將一定規模之非都市土地開發案件審議流程縮短為二級，並以內政部為單一辦理機關，因此，內政部除了需辦理北部及南部區域計畫範圍內開發審議外，還需辦理原由省政府所辦理的開發審議工作，而在原有的人力、資源下，增加開發審議之工作量，造成內政部承辦單位很大的負擔。又由於開發型態的不同，地方政府受理窗口不一，中央主管機關與地方政府常常受到刁難與誤解等因素，是以，基於簡化流程、避免地方政府受理非都市土地變更作業之推諉，於90年7月，擇要協助部分縣市政府，試行推動示範單一辦理窗口，並將一定面積以下之非都市土地內之土地變更，逐步授權地方政府辦理（內政部營建署，2003）。依據行政院所核定之「土地使用變更審議機制改進方案」指示，內政部於民國90年3月20日由內政部函頒「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委託直轄市縣（市）政府辦理審查作業要點」，訂定地方政府辦理分區變更審議工作所應遵從之規定。民國90年5月4日區域計畫法施行細則增訂第16條之4，將分區變更審議權力以委託的方式，將原屬地方自治事項之土地事務，交還由地方政府辦理。 非都市土地分區變更審議工作，乃由土地使用系統、水土保持系統、環境保護系統與目的事業主管系統負責審議，然而，目前四大系統委託地方政府審議權限不一，影響審議品質與時效，造成地方政府審議作業上之困擾。因此，本研究以地方自治與組織理論作為理論陳述之基礎，並以探討分區變更之相關法令規定、審議組織與審議機制，綜合剖析地方政府執行分區變更作業上之課題，並根據其課題提出具體之建議，此為本研究之目的所在。 從機制、問卷及訪談分析中，發現地方政府分區變更審查機制大多已經建立，各相關單位也已逐漸有審查經驗，中央主管機關已盡到提供輔導諮詢之責，因此本研究認為地方政府已有辦理分區變更審查之能力。但此作業在各面向上仍存在許多待解決的課題，包括：地方自治面向上，地方政府未能訂定相關規定以適應地方特殊性、中央主管機關之監督工作應加強、民眾參與機制不足；組織面向上，目的事業主管機關與環境保護主管機關所授予地方政府審議之權限不足、專責審議小組受政治力影響程度高及地方政府各單位溝通上有問題；在法規與政策面向上，相關法規繁雜、政策不明確且無優先順序及缺乏成長管理與總量管制之概念；執行面上，地方政府審查效率不高及經費與人力不足等問題。 地方政府辦理分區變更審議機制上，本研究認為有以下數點重要的政策意涵，分別為：1.地方政府由消極的配合演變為積極的主導，藉此增加地方自治權力；2.建立中央與地方政府分權之功能，符合憲法因地制宜的精神；3.簡化審議流程，提升審議效能；3.建立顧客導向的公共服務體系，達到便民及增加行政效率之功能；4.不同審議組織分掌開發審議工作，依相關法令及審議規範進行審查，兼顧開發及環境品質之均衡。 此外，本研究研擬出地方政府辦理分區變更審議架構，包括中央政府及地方政府二大部分，包括：1.中央政府應擬定國土分區變更之政策、確立變更審議工作之原則，以及提供地方政府技術指導與執行監督工作；2.地方政府應儘速建立審議機制並成立單一窗口，透過土地使用系統、環境保護系統、水土保持系統及目的事業主管系統併行審查與提供意見後，交由地方政府專責審議小組審議，考量各土地開發因素與民眾之意見，並進行實質審查後，做出開發許可之決策，以及進行開發許可後之督導執行等工作。未來在地方自治的理念下，透過中央與地方政府職能分工，簡化審議流程，與兼顧開發與環境品質下，使非都市土地分區變更審議可以兼顧審議品質與效率，增加國家與地方政府之競爭力。 關鍵字：地方政府、非都市土地、分區變更、變更審議、地方自治

由於經濟快速發展及國際化、自由化的趨勢，導致城鄉發展的重新結構，也面臨愈來愈多非都市土地開發及農地變更的外來壓力及需求。農地除具有保障糧食安全功能外，尚具有保護自然生態環境、維持生態體系平衡、調和整體土地利用等「外部效益」，世界各國包括美國各洲、德國、日本等，均積極致力於農地保育，嚴格管制農地不得任意轉用；反觀我國土地使用管制及變更制度，自1930年土地法立法至1976年訂定非都市土地使用管制規則，農地係採取積極保護政策；然自1980年代起，由於積極發展工商業，致農業在國民經濟中之重要性日見下降，1995年宣佈實施「農地釋出方案」後，是為農地由分區管制之保護方式走向自由化之起步。2000年修正農業發展條例，放寬農地自由買賣，更將農地進一步推向自由化，然農地自由化仍有其限制，且應建立在嚴格的土地使用管制基礎上。 農地管制政策的放寬，讓許多標準農業區優良農田間，充斥著工廠及加油站、廢棄物處理廠等特定目的事業用地，形成環境污染的隱憂；雖為配合工商業及經濟發展所需，得釋出部份農地，然農業用地劃定或變更為非農業使用，仍應以「不影響農業生產環境之完整」為前提，基於「農地保護」觀點，為確保優良農田不受產業變更或經濟發展所帶來的衝擊或破壞，並維持完整之農業生產環境，確保糧食生產及農業之永續經營，對現行農牧用地變更使用問題，及其規範對現有農業生產環境之影響，實有探究之必要。 目前相關研究多就都市計畫農業區或整體農地資源（包括都市計畫內及非都市土地）之變更法制、管理制度面及回饋機制進行探討，惟就非都市土地農牧用地變更審議相關法令規範及各種型態包括不同面積、不同區位之變更審議規定之差異、後續管制方式及其對於農地資源保育、農業生產環境之影響並未有完整的「實證分析」，當前不同型態農牧用地變更規範，是否合理性？是否均能在「不影響農業生產環境」之前提下進行變更？對周邊農業生產環境之影響有何不同？亦未深入探討，本研究藉由桃園縣個案的實證分析、相關課題的探討及對公私部門及專家學者的深入訪談，以探析我國非都市土地農牧用地變更使用制度及農地保護措施；並以國外之農地保護政策為借鏡，進一步提出農牧用地變更使用制度及農地保護措施之建議改善策略，以別於其他研究。 / Due to fast economic development and the trends of globalization and liberalization, urban and rural development has been completely restructured, and there is a growing need for development of non-urban lands and conversion of farmlands. In addition to maintenance of food sufficiency, farmlands also have other “external benefits”, including preservation of the natural ecological environment, maintenance of an ecological balance, and balancing of overall use of lands. Many nations around the world, including the US, Germany, and Japan, have been devoted to preservation of farmlands through strict control of conversion of farmlands. In an overview of the domestic regulations on land use control and conversion, it can be found that since legislation of the Land Act in 1930 and Regulations on Non-Urban Land Use Control in 1976, our government had been engaged in protection of farmlands. After 1980, the importance of agriculture for the national economy gradually decreased due to promotion of industrial and commercial industries. In 1995, the “Farmland Release Policy” was implemented, ushering in liberalization of farmlands. In 2000, the Agricultural Development Act was amended to lift the ban on free trading of farmlands. The amendment of this act further liberalized the use of farmlands. However, liberalization of farmlands was bound to certain limitation and should be based on strict control of land use. The relaxation of the farmland control policy has made many standard agricultural zones filled with lands used for specific businesses, such as factories, gas stations, and waste processing plants, and caused public worries over environmental pollution. Although release of a portion of farmlands is necessary for commercial and economic development, planning of farmlands or conversion of farmlands for non-agricultural use should be carried out on the condition that “completeness of the agricultural production environment is unaffected”. Based on “farmland protection”, the impact or harm of agricultural changes and economic development on farmlands should be avoided, and the completeness of the agricultural production environment should be maintained, so as to ensure sustainable development of food production and agriculture. Therefore, investigation of issues concerning conversion of farming and grazing lands and regulations governing the impact of such conversion on the agricultural production environment is indeed necessary. In the present, most studies of related issues are focused on regulations on conversion, management, and feedback mechanisms of agricultural zones in urban plan or holistic farmland resources (including non-urban lands in urban plans). However, there is no comprehensive “empirical analysis” of regulations on review of conversion of non-urban farming and grazing lands, difference in regulations for various types of lands (including lands of different sizes and in different regions), subsequent control mechanisms, and the impact of the conversion on preservation of farmland resources or the agricultural production environment. Besides, issues such as whether the regulations on conversion of different types of farming and grazing lands is feasible, whether these lands can be converted on the condition that “the agricultural production environment is unaffected”, and whether conversion of these types of lands causes different effects on their surrounding agricultural production environments, have not been thoroughly investigated so far. Therefore, through an empirical analysis of cases in Taoyuan County, investigation of related issues, and interview with experts and public/private departments, this study aimed to explore the domestic regulations on conversion of use of non-urban farming and grazing lands and protective measures for farmlands. Further, based on farmland protection policies adopted in foreign nations, this study further proposed strategies for improving the current system and protective measures to distinguish itself from other existing studies.

非都市土地容許使用制度規範之目的係為促進土地資源之適當合理利用，避免土地遭到不當使用、濫用及誤用，並在加強非都市土地使用管制下，防止土地散漫發展侵蝕優良農田，以及天然資源的保育及杜絕自然災害的發生。惟因台灣著重經濟發展，大量的農地開發與利用，造成農地資源急速破壞，亦使農地轉用情形愈趨嚴重。而一般討論農地流失的原因多以變更開發為面向，但不論是都市計畫內或非都市土地現行的規定，農地均有許多的容許使用項目，而該等容許使用項目未必與農業使用相容，因其仍維持農地之編定，造成有變更使用之實，而無變更使用之名，然卻未有太多之論述探討農地因容許使用而產生之問題及檢討。故本研究特從探討非都市土地農牧用地容許使用執行情形，來檢視容許使用制度對農地所產生之影響。 本研究以「管制政策」理論為立論基礎，闡述為保護農地，政府應以公權力主導非都市土地農牧用地容許使用政策，修正容許使用項目現行法規及制度，建立處罰及獎勵之誘因機制，以貫徹農地保護的政策與管制。本研究並從非都市土地農牧用地容許使用法規修正演變情形及執行現況分析，再經由學者、地政、農業及目的事業主管等機關（單位）問卷調查之彙整，確認非都市土地農牧用地容許使用所造成之課題，本研究復針對各課題研擬其改善對策及配套措施。 本研究針對非都市土地農牧用地容許使用探討之結果，認為農業用地容許使用法規演變，朝向大幅放寬容許使用項目。而容許使用項目規範不當，使得農地流失、零碎及危害國土保育。農牧用地容許使用主管機關權責劃分失衡，造成容許使用以目的事業主管機關為導向。容許使用管制成效不佳，導致農牧用地違規使用情形普遍。且未建立分區分級之容許使用項目，缺乏公平之獎勵誘因機制，農牧用地容許使用制度應再檢討改進。對於上述之課題，本研究提出宜依各使用分區劃設目的調整容許使用項目，以保護優良農地。變更主管機關為農業機關，同時制訂一體適用之審查法令。落實違規使用取締，強化非都市土地農牧用地容許使用管制。並依照管制程度賦予獎勵誘因，以符合社會之公平正義等之建議，以供政府未來執行非都市土地農牧用地容許使用政策及修法之參考。 關鍵字：農牧用地、容許使用項目、非都市土地容許使用管制

研究目的為瞭解非都市土地使用編定對地價變動之影響，將調查結果加以分析，以印 證一般分區管制對地價變動影響之理論，同時以台北縣之個案研究，推論台灣地區實 施非都市土地使用編定管制對地價之影響，兼就地價變動情形檢討非都市土地使用編 定管制之問題，最後嘗試提出問題之對策。 第一章 緒 論 第一節 研究動機與研究目的 第二節 研究範圍與研究方法 第二章 台北縣實施非都市土地使用管制之背景 第一節 台北縣之發展概況 第二節 台北縣非都市土地使用之問題 第三節 台北縣非都市土地使用問題產生之原因 第四節 土地使用管制之意義、性質與方法 第五節 台北縣非都市土地實施區域計劃以前的管制情形 第六節 台北縣非都市土地依照區域計劃實施管制之方法 第七節 台北縣非都市土地使用分區及編定管制概況 第三章 台北縣實施非都市土地使用管制地價變動的實證分析 第一節 地價變動因素之分析 第二節 台北縣非都市土地規定地價之方法與概況 第三節 台北縣非都市土地實施編定管制前地價變動情形 第四節 台北縣非都市土地實施編定管制後地價變動情形 第五節 地價變動之分析比較 第四章 非都市土地使用分區管制對地價變動之影響 第一節 土地之使用、收益規劃使用對地價變動之影響 第二節 非都市土地使用編定管制對地價之影響程度 第五章 結 論 第一節 非都市土地使用編定管制造成土地之損益應採行適當之對策 第二節 計劃與管制應產生誘導土地發展指引土地利用之功能 第三節 建 議

本論文之目的主要是研析當前台灣地區非都市土地使用管制問題，嘗試提出改進措施 ，配合各項相關建設事業，使土地使用管制達到積極的效益。全文共分七章，首章敘 述研究動機、方法、範圍，第二章敘明我國非都市土地使用所產生的問題及其形成原 因，第三章引述以前對高等則水田依土地法規定編定為農業用地之管制，以及目前依 實施區域計劃對非都市土地以劃定各種使用區及編定各種使用地管制方式，第四章比 較美國夏威夷州、日本及丹麥各國之管制類型與我國管制型態，第五章檢討現行管制 體制、型態、內容、法令及有關配合措施之執行情形，第六章針對檢討缺點而提出改 進方法，包括相關的配合建設措施，第七章係摘要與建議。