平均地權為國父手創的民生主義土地政策，亦為我國憲法所明定之基本國策，旨在透過「規定地價」、「照價徵稅」、「照價收買」、「漲價歸公」的辦法，而促進「地盡其利」實現「地利共享」的目標。 過去平均地權的實行僅限於都市地區，致使都市邊緣、新發展地區地價暴漲，漲價均歸於私囊，成為土地投機的溫未，妨礙土地利用，影響社會風氣，經各方面多年的努力，平均地權條例終於在民國六十六年一月十八日由立法院完成三讀，同年二月二日由總統公佈施行，將實施範圍擴及全面，並於六十六年十月一日及六十七年十月一日分兩梯次分別完成規定地價工作。惟自第一梯次規定地價至今已歷一年有餘，其間農民對實施平均地權之反應如何？實施之結果對農地移轉產生何種影響？是否增加農民的負擔？等等問題尚未聞及已作過具體有系統的調查研究，而此項研究乃對全面實施平均地權效益之評估關係密切，必須作實地訪問調查，始能瞭解全面實施平均地權之功能及其對農業發展之影響。故筆者乃針對這些問題作實地訪問調查，並搜集有關資料，加以分析探討，至本文之內容，略陳於後。 第一章緒論：首先敘述研究動機及研究目的，再對本文的研究範圍加以界定，並提出研究方法。 第二章平均地權之理想與實施：內分兩節，第一節在說明平均地權之意義與目標，並分析其與規定地價之關係。第二節則敘述臺灣實施平均地權之沿革及全面實施平均地權所具之意義。 第三章臺灣農地規定地價之方法：先說明規定地價常用之方法，次敘述臺灣辦理農地規定地價實際作業程序與辦理成果。最後，根據實地訪問調查所得之資料，加以分析檢討並提出建議。 第四章農地規定地規定地價後對農地移轉之影響：主要是根據實地訪問農戶所得之資料，及至有關機關搜集規定地價前後農地（田、旱地目）實際買賣移轉情形，加以分析探討其原因所在，並提出改進建議。 第五章農地規定地價後對農民稅負之影響：分別就(一)規定地價前農民對田賦與契稅方面的負擔，(二)規定地價後農民對地價稅與土地增值稅的負擔，加以分析比較。最後，就規定地價而不課地價稅及農地移轉時課征土地增值稅的場合，加以檢討並提出改進建議。 第六章結論與建議：根據以上各章的分析與檢討，提出綜合性的結論及建議以供參考。

近年來，台灣由於經濟快速成長，對農業發展與農地利用造成極大衝擊，諸如造成農場經營規模零細化、農民兼業化、農業勞動力老化、農地利用粗放及農場經營效率偏低等諸問題，有鑑於此，政府乃於71年底開始推動第二階段農地改革，獎勵農地委託經營、共同經營與合作經營、推動農業機械化、農地重劃、辦理擴大農場購地貸款與修訂有關法令。但第二階段農地改革五大政策措施實行至今已十餘年，其執行成果究竟如何？又從「農業綜合調整方案」得知，此等項目均已列為續行方案之中，然未來續行方案宜循何等原則？凡此均為本研究所探討的內容。 　　綜合本研究之分析得到以下之結論： 　　一、擴大農場經營規模方面其執行成果並不顯著。 　　二、農地重劃方面除重劃後之耕地坵塊集中一處情形，未達預期之目標外，坵塊平均面積擴大情形、農場結構改善情形幾乎完全達到預期之目標。 　　三、農業機械化方面，水稻生產各項作業，幾乎已達全面機械化程度。 　　四、農地移轉時土地增值稅方面：大多數農會推廣人員與專業農均贊成縮小免徵範圍為非都市特定農業區與一般農業區之農牧用地或移轉予核心農民，方予免徵土地增值稅。 　　根據本研究之結論提出下列建議： 　　一、為利於擴大農場經營規模，應以建立合理租佃制度，實施耕地租賃與委託經營，以輔導13%之專業農民自立經營為主。 　　二、建議農地重劃之工程費用，由政府全額負擔。另於農地重劃施工期間，給子休耕補助。 　　三、農業機械化基金，建請恢復當年「專款專用」之原則。 　　四、促進農地一人繼承方面：本研究建議一子繼承但無自任耕作時，僅減免其遺產稅或贈與稅之1/2，以使產權單純化。但當其繼承後，持有未達一段時間，即予變更或轉賣時，增值部分由共同繼承人按原繼分所佔比例分配。 　　五、合理化租佃制度應儘速確立，有關農地移轉、租佃制度悉應立法規範，同時建議將名稱相異但實質相同之名詞用語予以統一。 / Recently the rapid economic growth has brought a great impact to the agricultural development and farmland utilization in Taiwan. such fragmentation of farm scale, farmer becoming a side job ocupation, againg of agricultural force, rough of farmland utilization, relative low farm operation efficieny, and so forth. In view of such impact, the government began to implement a Second Farmland Reform Program in end of 1982 to encourage contract operation and joint operation of farmland, promote mechanization of agricul-ture, farmland redistriction, extending loan for purchase of farmland, and revision of relative laws and regulations. However, what is the result of the "Five major policies" in the second Farmland Reform Program which has been implemented for over 10 years. Though such measures are continues in the " General Agricultural Adjustment Program" today, what would be the principle for such programs? All these are the issues reviewed in this study. From the study the following conclusion is achieved: 　　1. The result of enlarging farm operation scale was not significant. 　　2. On farmland redistriction, enlargement of average land size and improvement of farmland structure almost achieved the expected target, but concentration of farmland after the redistriction did not meet the expected target. 　　3. On agricultural mechanization, all procedures in paddy rice production were almost ntirely mechanized. 　　4. On land value increment tax payable upon transfer of farmland, most agricultural associations' officials and specialized farmers supported reducing of scope of tax exemption to transfer of specific and general agricultural zone in non-urban area to core farmers. 　　From the conclusion the following suggestions are presented: 　　1. To help expending of farm operation scale, it is recommendable to set up a reasonable tenancy system, implement lease and contracted operation to gruide 13% of the specialized farmers to operate independently. 　　2. The study suggests the government to bear all the cost of farmland redistriction, and to provide fallow subsidy during the period of redis triction. 　　3. It is recommendable to restore "particular fund for particular purpose" policy in utilization of the Agricultural Mechanization Fund. 　　4. In single successor for farmland, the study suggests only one-half of the legacy tax or donation tax is exempted if there is only a successor who is not a tiller as an incentive for single ownership, but the tax of land value increment should be born by all the sucessors in proportion to their respective share of succession if the land is transfered to other within a certain period of time. 　　5. A reasonable tenancy system should be set up as soon as possible, farmland transfer and tenancy system should be legislated, and uniform terminology shall be established different terms having the same meaning.

我國農地政策向以農地農有為主導，第一階段農地改革實施耕者有其田，成效卓著。由於地權分配的改善，促使土地有效利用，達到農業發展的目的。政府為維持農地農用，貫徹耕者有其田政策，並防止耕地的繼續細分，而有限制農地所有權移轉的規定 。此規定實施迄今已有十餘載，本論文擬由問卷調查及次級資料的分析中，探討其實施成效，並由其中找出未盡完善的問題點，進而提出客觀的改進意見。 本論文計分六章： 第一章：「緒論」。闡明研究目的、研究方法、資料來源與研究範圍。 第二章：「限制農地移轉的政策目標及法令規定」。政策目標有三：一、維持農地農用，貫徹耕者有其田政策；二、限制非農民購地，抑制土地投機；三、防止耕地細分。法令規定，則針對土地法、農業發展條例及其他相關規定進行分析。 第三章：「限制農地移轉的實施成效」。由問卷及次級資料中，看現行規定是否達到既定政策目標。 第四章：「問卷調查分析」。站在私經濟立場，看農民、核發自耕人員及代書，對限制移轉的認知程序及遭遇困擾進行分析。 第五章：「問題與對策」。由實施成效及問卷調查分析中，發現問題，並提出改進意見。 第六章：結論與建議。

農企業法人於規範上之意義有二，一則將農企業法人抽離出一般私法人之範疇，二則將其作為私法人取得耕地所有權所應具備之身分。然農企業法人經營農業之能力或意願，皆難以此一身分與一般私法人為區別，且就農業發展條例關於耕地取得限制規定之內容觀之，其與一般私法人之區別實益近乎於無。其使用農地亦可能對農地資源產生若干負面影響。經由本文之探討，發現客觀上取得農地典權、永佃權及租賃權，皆較取得農地所有權對農地資源保護有所助益。然透過對農企業法人及農地所有人主觀上對此三種方式接受可能性之比較發現，其中僅有取得農地租賃權一途較適合推廣農企業法人援用。對此，本文研擬兩項具體方案，即「調整相關規定使農企業法人儘先採租用農地之方式」與「公證法第十三條配合農業發展條例調整」。盼能有助於推廣農企業法人取得農地租賃權，一則使農企業法人便於取得農地使用權源經營農業，同時藉由此一方式對農地資源保護之功能，使我國寶貴之農地資源遭受破壞之可能性降低。

我政府為配合「振興經濟方案」的推動，刻正積極規劃釋出大量農地，以供工業、商業、住宅、公共設施等非農業部門使用。然農地乃一珍貴之自然資源，注重整體生產環境之維護，任何之變更轉用皆應謹慎衡量。本研究即以此為中心理念，分析目前我國農地釋出之決策程序是否合理及所面臨之問題，並以德國之經驗及相關機關訪談結果，綜合研擬改進方向與配合措施。茲扼要說明其內容如下： 　　第壹章、緒論。首先揭櫫本研究之動機與目的所在；其次陳述研究內容與方法；再界定本研究之範圍與限制，解釋農地釋出與決策程序所指為何，並繪製研究流程圖，以明瞭研究之理念與程序。 　　第貳章、理論基礎與文獻回顧。本研究以公共政策研究領域常見之理性決策理念與模型為理論基礎。並檢討回顧有關文獻，以指引本研究之研究方向。 　　第參章、我國農地釋出相關問題之探討。本研究之重點在於理性決策模型所設定之決策程序中，關於決策所需資料之建立及相關對策之擬定等是否理性客觀。藉由農地變更之概況及相關法規、政策等之檢討，發現農地變更或釋出時，乃以經濟及建設為主導，往往忽略農地非經濟層面之功能。 　　第肆章、中德農地釋出決策程序之比較分析。以上述為基礎，選取包括農地之功能定位、農地釋出之規劃機關與效果、農地釋出之法源依據、農地釋出參與過程等課題，作為中德比較之課題。發現德國視農地為一珍貴自然資源之定位、賦予地方規劃自主權、國土綜合開發法之明確規範、農業結構規劃資料之提供、決策過程兼顧各方意見（制衡原則）..等優點，實值得參酌。 　　第伍章、我國農地釋出決策程序改進方向之研擬。在建立決策所需資料方面，需調整農地之功能定位、建立整體農業現況調查及農業相關規劃之完整資訊..等；在擬定相關對策方面，應在國土綜合開發計畫法（草案）上訂定各種土地使用之基本原則..等。 　　第陸章、結論與建議。綜合各章節之探討，提出精簡之研究結論與建議事項。 / In order to evolve the economic growth the Government in Taiwan perform " Program of Economic Restoration" by releasing a remarkable amount of argricultural land to non-argricultural use to solve problems of high land price and land acquisition for private sector. But argricultural land means a very valu-able natural resource. It needs to be evaluated carefully when making a decision to convert argricultural land to non-argricultural use. This study intend to analyze the rationality and problems within the procedure of decision-making for "farml and release" in Taiwan and Germany, and propose policy recommenda-tion. This include the following contents: 　　Chapter1 lntroduction: To explain what are "farmland release" and "procedure of decision-making", and the restriction of this study. 　　Chapter2 Theoretical Basis and Literature Review : This study apply "Rational Decision Model" to the analysis of procedure of decision-making. 　　Chapter3 Problems on Farmland Release in Taiwan : Economic growth and development are emphasized in land-use. This cause the ignorance of the functions of argriculture land,especially the contribution on non-economic level. 　　Chapter4 A Comparative Analysis on The Procedure of Decision-Making for Farmland Releas in Taiwan and Germany : All persons or groups concerned play an active role in the procedure (top-down bottom-up procedure) in Germany..and so on. 　　Chapter5 The Recommendation on The Procedure of Decision-Making for Farmland Releas in Taiwan : The non-economic func-tions of farmland need to be emphasized in " Territorial Deve-lopment Planning Law" (draft)..and so on. 　　Chapter6 Conclusion: Making a comprehensive comment accord-ing to the contents above.

台灣糧食自給率偏低，近年來，政府以提升糧食自給率為目標，以維護國家的糧食安全。若要提升糧食自給率，應重視農地農用，惟現行農地卻出現了許多非農業使用的情形，影響糧食生產和農業生產環境。現行農地利用誘因制度尚有不足之處，故政府無法透過經濟誘因的提供，以引導農地所有權人進行農地農用。因此，本研究欲探討有助於促進農地農用之誘因策略，並檢視現行農地利用誘因制度之執行成效，以政府的角度提供適當的經濟誘因策略，改善或補強現行制度的不足，建立農地利用誘因機制，搭配配套措施，以促進農地農用。 本研究回顧國內外促進農地農用之相關文獻，以誘因理論為基礎，探討促進農地農用之正向及負向誘因策略，並整理現行制度具有的制度誘因，以及檢討現行農地利用誘因制度之執行成效。期望以促進農地農用之誘因策略，補強現行農地利用誘因制度之不足，並以該誘因策略作為問卷調查內容之基礎。本研究以從事農地資源規劃、農地利用法規、農地政策及農業政策等相關領域研究或實務之專家學者為問卷調查之對象，並以次數分配法進行問卷分析，以問卷分析的結果納入建立誘因機制之考量。 依據國內外文獻回顧及問卷調查之結果，本研究研擬「農地利用誘因機制」，透過政府提供「正向誘因」及「負向誘因」，並配合相關配套措施，來達到「促進農地農用」之目標。正向誘因分為「農地農用免徵地價稅」、「農業補貼」及「農業獎勵」。農業補貼除了延續現行「有機及友善耕作補貼」、「農業生產成本之補貼」及「小地主大專業農企業化經營補助」之外，也將現行「休耕補貼」及「轉（契）作補貼」經調整後，納入機制之中。農業獎勵包含「農地農用獎勵金」、「委託代耕獎勵金」及「長期出租或承租農地農用獎勵金」，為本研究研擬之措施。負向誘因分為「農地非農用課徵地價稅」、「閒置不用之農地課徵荒地稅」及「違規使用處以罰鍰」，違規使用處以罰鍰係針對國土計畫法之罰鍰進行調整。此外，本研究也研擬多元的相關配套措施，以利誘因機制之執行，包含「農業用地作農業使用認定證明」、「將非農業的容許使用項目自都市土地農業區及非都市土地農牧用地上移除」、「加強非農業使用稽查並獎勵民眾檢舉」、「違規使用禁止買賣移轉」、「違規使用之刑責」、「違規使用之處理方式」、「照價收買」、「有助於促進農地農用之農業補貼或獎勵提高其預算」及「修正相關法規」等。期望透過建立上述誘因機制，讓政府能夠透過提供適當的經濟誘因，來引導農地農用，也讓農地所有權人基於政府所提供的誘因，積極利用農地，達到政府促進農地農用的目標。

由於經濟快速發展及國際化、自由化的趨勢，導致城鄉發展的重新結構，也面臨愈來愈多非都市土地開發及農地變更的外來壓力及需求。農地除具有保障糧食安全功能外，尚具有保護自然生態環境、維持生態體系平衡、調和整體土地利用等「外部效益」，世界各國包括美國各洲、德國、日本等，均積極致力於農地保育，嚴格管制農地不得任意轉用；反觀我國土地使用管制及變更制度，自1930年土地法立法至1976年訂定非都市土地使用管制規則，農地係採取積極保護政策；然自1980年代起，由於積極發展工商業，致農業在國民經濟中之重要性日見下降，1995年宣佈實施「農地釋出方案」後，是為農地由分區管制之保護方式走向自由化之起步。2000年修正農業發展條例，放寬農地自由買賣，更將農地進一步推向自由化，然農地自由化仍有其限制，且應建立在嚴格的土地使用管制基礎上。 農地管制政策的放寬，讓許多標準農業區優良農田間，充斥著工廠及加油站、廢棄物處理廠等特定目的事業用地，形成環境污染的隱憂；雖為配合工商業及經濟發展所需，得釋出部份農地，然農業用地劃定或變更為非農業使用，仍應以「不影響農業生產環境之完整」為前提，基於「農地保護」觀點，為確保優良農田不受產業變更或經濟發展所帶來的衝擊或破壞，並維持完整之農業生產環境，確保糧食生產及農業之永續經營，對現行農牧用地變更使用問題，及其規範對現有農業生產環境之影響，實有探究之必要。 目前相關研究多就都市計畫農業區或整體農地資源（包括都市計畫內及非都市土地）之變更法制、管理制度面及回饋機制進行探討，惟就非都市土地農牧用地變更審議相關法令規範及各種型態包括不同面積、不同區位之變更審議規定之差異、後續管制方式及其對於農地資源保育、農業生產環境之影響並未有完整的「實證分析」，當前不同型態農牧用地變更規範，是否合理性？是否均能在「不影響農業生產環境」之前提下進行變更？對周邊農業生產環境之影響有何不同？亦未深入探討，本研究藉由桃園縣個案的實證分析、相關課題的探討及對公私部門及專家學者的深入訪談，以探析我國非都市土地農牧用地變更使用制度及農地保護措施；並以國外之農地保護政策為借鏡，進一步提出農牧用地變更使用制度及農地保護措施之建議改善策略，以別於其他研究。 / Due to fast economic development and the trends of globalization and liberalization, urban and rural development has been completely restructured, and there is a growing need for development of non-urban lands and conversion of farmlands. In addition to maintenance of food sufficiency, farmlands also have other “external benefits”, including preservation of the natural ecological environment, maintenance of an ecological balance, and balancing of overall use of lands. Many nations around the world, including the US, Germany, and Japan, have been devoted to preservation of farmlands through strict control of conversion of farmlands. In an overview of the domestic regulations on land use control and conversion, it can be found that since legislation of the Land Act in 1930 and Regulations on Non-Urban Land Use Control in 1976, our government had been engaged in protection of farmlands. After 1980, the importance of agriculture for the national economy gradually decreased due to promotion of industrial and commercial industries. In 1995, the “Farmland Release Policy” was implemented, ushering in liberalization of farmlands. In 2000, the Agricultural Development Act was amended to lift the ban on free trading of farmlands. The amendment of this act further liberalized the use of farmlands. However, liberalization of farmlands was bound to certain limitation and should be based on strict control of land use. The relaxation of the farmland control policy has made many standard agricultural zones filled with lands used for specific businesses, such as factories, gas stations, and waste processing plants, and caused public worries over environmental pollution. Although release of a portion of farmlands is necessary for commercial and economic development, planning of farmlands or conversion of farmlands for non-agricultural use should be carried out on the condition that “completeness of the agricultural production environment is unaffected”. Based on “farmland protection”, the impact or harm of agricultural changes and economic development on farmlands should be avoided, and the completeness of the agricultural production environment should be maintained, so as to ensure sustainable development of food production and agriculture. Therefore, investigation of issues concerning conversion of farming and grazing lands and regulations governing the impact of such conversion on the agricultural production environment is indeed necessary. In the present, most studies of related issues are focused on regulations on conversion, management, and feedback mechanisms of agricultural zones in urban plan or holistic farmland resources (including non-urban lands in urban plans). However, there is no comprehensive “empirical analysis” of regulations on review of conversion of non-urban farming and grazing lands, difference in regulations for various types of lands (including lands of different sizes and in different regions), subsequent control mechanisms, and the impact of the conversion on preservation of farmland resources or the agricultural production environment. Besides, issues such as whether the regulations on conversion of different types of farming and grazing lands is feasible, whether these lands can be converted on the condition that “the agricultural production environment is unaffected”, and whether conversion of these types of lands causes different effects on their surrounding agricultural production environments, have not been thoroughly investigated so far. Therefore, through an empirical analysis of cases in Taoyuan County, investigation of related issues, and interview with experts and public/private departments, this study aimed to explore the domestic regulations on conversion of use of non-urban farming and grazing lands and protective measures for farmlands. Further, based on farmland protection policies adopted in foreign nations, this study further proposed strategies for improving the current system and protective measures to distinguish itself from other existing studies.

近年來研究台灣農地價格的文獻顯示，都市周圍農地價格有暴漲的情形，靠近都會區的農地價格較高，農地收益無法適當解釋農地價格高漲的現象。至於投機活動對都會地區農地價格的影響為何？此乃本研究動機之所在。 　　本論文係以文獻歸納、訪談調查、統計分析的方式，嘗試探討投機活動對都會地區農地價格的影響，研究目的有三：一、分析影響農地價格的因素。二、分析都會地區農地投機活動對農地價格的作用是否大於都市發展負外部性的影響。三、對於以農地價格作為農地釋出指標之說法的合理性，依分析結果提出看法。 　　研究分析之結論，要述如下： 　　一、分析都會地區影響農地價格的因素，農業生產收益因素已不易解釋都會地區之農地價格。以距離因素來看，農地價格受至最近之都市計畫區發展界線距離顯著的影響。農地投機活動指標變數明顯影響農地價格，且為正向關係，故農地投機活動可能會促使都會地區農地價格的上升。 　　二、農地投機活動對農地價格的影響大於都市發展之負外部性效果。農地價格上漲可能不利於農業經營，因純粹欲農耕而購地者支付高於生產價值之地價，且農業使用的報酬較低，可能不易回收農地價格成本。 　　三、以農地價格作為農地釋放的指標，應斟酌再三。 　　本論文之檢討評估，要點如下： 　　一、農地投機活動之定義宜更明確。 　　二、有擴大樣本數的必要。 　　三、應再考量其他影響都會地區農地價格之可能因素。

擴大農場經營規模為當前促進農業發展的重點工作之一，而農地委託經營係推行此工 作最有效而易行的途徑。農地委託經營的推行，乍看之下，與實施耕者有其田、扶植 自耕農的基本政策似有互相矛盾，但事實並不盡然。本研究擬分別從社會面、經濟面 、政策面探討農地委託經營的實施，是否得與耕者有其田政策並行而不背。 本研究經由理論的探討及實證的分析得證： 就社會意義而言：農地委託經營的推行，不僅符合農民繼續務農或離農的需求；而且 ，可以改善本地的不合理分配。 就經濟意義而言：農地委託經營其經營效率與自耕經營方式並無差異，同樣可以促進 資源的有效利用。 就政策意義而言：耕者有其田政策的推行，並未曾否定租佃制度的存在，合理的租佃 制度對有意擴大經營規模的耕者仍有所幫助。況且，藉由租佃實質委託經營的推行， 可以改善土地分配、促進土地利用、改進農業結構，間接達成扶植血耕農的目標。因 此，農地委託經營的推行，就政策意義而言，並不違反耕者有其田的農地基本政策。 推行公平、合理的農地委託經營，不僅不違背耕者有其田政策；反有助於政策目標的 達成。故在第二階段農地改革方案中，亦在加強農地委託經營之推行，以貫徹耕者有 其田政策。然而，此種經種方式實施迄今仍未達成其預期目標，究其原因，主要係由 於： １．農地委託經營的意義受到扭曲。 ２．扶植核心專業農戶措施不足。 為使農地委託經營得以順利推行，農業結構得以向善調整，本研究提出下列建議： １．澄清農地委託經營之意義，增進農地委託經營機會。 ２．加強扶植核心專業農戶措施。

第一章、緒論。首先說明研究動機、目的、範圍及方法。 第二章、介紹德日農地繼承法制之概況，以供我國做參考。 第三章、我國財產繼承法與台灣民間繼承習慣之探討，除說明其概況外，並分析農地 繼承實例，以明瞭農地細分之可能性及細分現象有無因時間別、地區及規模別而不同 。 第四章、台灣農地繼承法制之回顧與檢討。以歷次農地繼承法令擬訂時行政院所持之 立法意旨，及審議時立法院反映之民意，檢討政策目標是否妥適？立法內容是否切實 。 第五章、為農地一人繼承可行性評析。探討農民主觀意願，社經客觀條件，以為評析 農地一人繼承是否可行之指標。 第六章、結論與建議。包括農地一人繼承可行辦法之研擬。