政府為紓解財政負擔及公共設施保留地得以順利興闢而鼓勵容積移轉，使得都市容積總量增加，恐引發整體環境品質衝擊。接受基地容積總量增加，公共設施需求也相對增加，導致環境與設施容受力下降，造成環境品質、公共設施、交通停車、建築景觀等方面問題。本文期藉由建構環境補償機制來控管適當移入之容積與環境容受力，避免損及公共利益並維護良好居住環境品質。首先透過文獻與理論回顧了解容積移轉引發日照、陰影、採光、景觀等環境問題，其次由探討開發業者移入容積增量獲取利得，是否應提供環境補償或貢獻，其比例與對價關係為何等公平問題。至於審議應核給開發基地多少比例移入容積增量，核准比例是依基地條件差異或者是通案固定比例核給；而環境補償與審議核准比例之間的比例原則與對價關係要如何取得平衡，才符合公平正義之精神。 本文採德爾菲法，蒐集專家學者、政府相關單位承辦與專業設計者意見，目的在確認問題的共識，以及專家學者對環境補償方式的想法及內容之認同。期望藉由建構容積移轉環境補償機制，確立合理的環境補償比例規範，來改善開發基地周邊環境品質，達到都市永續之發展，並使開發業者審議時，有明確標準得以依循。然現行容積移轉制度不當導致都市環境品質低落，故首應對都市環境進行管控，容積移轉造成環境外部性問題應透過設計手法內部化方式處理，而開發行為者應從移入容積增量樓地板所獲取額外增加開發利得中，提供一定比例之環境貢獻作為基地周邊環境維護及公共設施之興建或補償，以改善基地周邊環境容受力及設施容受力，來避免民眾居住權益受到損害，期能解決環境衝擊與社會公平困境。 本研究所建構的環境補償機制分為下列補償措施及配套措施兩部分：(1)補償措施為基地開發規模及完整性、基地周邊境界線退縮與公共設施之供給、增加地面層廣場式或沿街式步道開放空間、交通問題改善方式、地面層綠覆率、基地保水設計、送出基地位置選擇、送出基地本身開闢時程、移入容積增加建物量體退縮、基地周邊環境改善項目、基地協助公共設施改善(高齡者簡易健檢站或婦幼安全照護站)等，據此，本文製作成環境補償方式容積衡量表依基地提供環境貢獻核給移入容積。(2)配套措施包含建議短期內政府應將環境補償機制法制化以確立其法治地位，加強大型基地容積移入審查，重視協商環境補償措施內容達到控制居住環境品質，設置管理維護基金做為環境補償措施之管理維護，並進行不定期追蹤查核。中長期則應進行環境補償方式成效追蹤及實證，並建立環境品質衡量指標，透過量化標準做為使用管理階段衡量補償措施執行成效之評估分級，其目的是作為日後增修法令或調整項目核給移入容積比例之參考。

民國八十八年內政部頒布「都市計畫容積移轉實施辦法」，允許公共設施保留地土地所有權人將土地(容積)予以出售給開發業者，由業者支付價金，政府並從中無償取得該容積移轉後的土地，纾緩政府財政負擔。然而，這樣的容積移轉制度造成市場由少數私人掌控，資訊不公開透明，使市場交易產生許多問題。爰此，臺北市政府於民國一○三年六月制定「臺北市容積移轉審查許可自治條例」，期望透過政府興辦的容積銀行制度解決私人市場容積移轉的相關課題，加速公共設施保留地的取得，完善整個容積市場之發展。然而，由於容積銀行制度目前僅為初步推動階段，相關內容仍有待進一步探討，又過去文獻多集中在制度的功能與內容，對於容積銀行制度最直接影響的市場利害關係人─公共設施保留地地主、開發業者、地方政府，卻缺乏相關討論，但一公共政策的推動，除了政策本身的周延性外，也需要透過相關個人及團體的密切配合，換言之，利害關係人在政策推動中扮演著關鍵的角色。故探討容積銀行制度對於相關利害關係人之影響成為極重要之議題，期望透過不同利害關係人對於制度之看法瞭解容積銀行機制之建立對於容積移轉市場所產生的影響，並將其意見納入參考使制度更為有效周全的發展。 　　容積銀行是為解決私人市場容積移轉課題並達到健全容積市場發展之目標。故本研究首先綜整私人市場容積移轉制度之緣起目的及相關問題，並探討國內外容積銀行之相關文獻，釐清容積移轉與容積銀行之異同，其次，探究目前臺北市容積銀行制度之內容，並將其與美國各州發展權銀行制度做綜合比較分析，作為後續問卷訪談內容之基礎與容積銀行機制研擬之重要參考依據。在問卷訪談部分，公共設施保留地地主與開發業者本研究採發放問卷形式；而在地方政府部門部分則以訪談形式進行調查。 　　最後，根據國內外文獻回顧及制度相關利害關係人之問卷訪談調查結果，本研究分析容積銀行制度對於利害關係人可能產生的正負影響層面，並根據不同利害關係人之看法及建議，提出「容積銀行機制之研擬」，將制度應具備之目標歸納為六大項目，分別為：提高容積資訊透明度、保障交易價格、穩定容積市場供需量體、加速公共設施保留地之取得、保障容積交易過程、健全都市建設發展。此外，本研究也研擬了容積銀行制度的操作架構與相關具體內容，透過建立容積資訊系統、研擬公平合理補償及估價機制、並說明容積代金收入如何有效運用，而容積銀行也需有專責機構負責，明確規範政府的角色功能等，建構更完整的容積銀行運作模式。另外，本研究也針對臺北市提出未來容積銀行制度發展之方向與相關配套措施，期望對於容積銀行有更完善的機制研擬，提供未來政府推動容積銀行政策相關之建議與參考面向。

我國的公共設施保留地，自民國二十八年都市計畫法公布至今，計已規劃公共設施用地七萬七千餘公頃，未取得公共設施保留地約二萬餘公頃，由於都市計畫法第五十條對於公共設施保留地取得期限之限制，業已修正刪除，雖然大法官會議三三六號解釋文，顯示了大法官認為現行公共設施保留地的長期存在並不合於財產權保障的要求，然大法官最後卻將此一問題保留給立法者決定，惟時至今日仍未見立法機關有任何相關補救措施。使得現行在全國各地有不少土地在被劃定為都市計畫公共設施保留地後，經過十數甚至數十年以上，該預定之公共設施用地仍未徵收，而該等公共設施保留地之所有權人只得期待政府之善意，早日徵收補償或撤銷使用之管制。 本文肯定既存研究對於公共設施保留地問題的貢獻，但是有感於過去研究者的關懷重心皆以國家為本位，探討應該採取如何的管制技術以達成政策目標，應該選擇何種取得方式以增進公眾福祉……，似乎欠缺由人民的立場出發，將財產權保障的觀點納入思考；面對此種國家行使警察權的管制行為對人民財產權是否適當與公平的爭議時，本文嘗試透過美國憲法賦予各級法院依照法令針對此種警察權行使的管制行為對財產權的影響加以檢驗銓釋歷年判例所逐漸形塑出類似徵收理論，來針對公共設施保留地制度長久趨向於未能被完全執行路徑的情形，探討其是否已構成類似徵收管制侵及人民財產權，並經由對執行措施的分析來探討是否能有機制可促使制度趨向被執行以達到緩和公共設施保留地長久以來所存在的問題。 本研究基於財產權觀點，透過美國類似徵收管制論述的角度，經由本研究所建立之準則，對現行公共設施保留地長久趨向未能被完全執行路徑情形加以檢驗，檢視結果認為現行公共設施保留地長久劃設而未加以取得，已構成類似徵收管制侵及人民財產權；在執行措施方面，現行公共設施保留地執行措施對財產權之保障仍屬消極且不足並面臨成效有限、稅基流失、衍生社會成本等課題。在權利義務對等思考下，本研究認為由行政機關承受管制成本之機制可促使制度趨向被執行，緩和公共設施保留地長久所在的問題。

我國長久以來公共設施建設最感困擾的事，即地方政府財政困難，而未能及時取得公共設施保留地的問題，若要解決此問題，可能必須尋求以非金錢的方式為之。以往的研究證實，以容積移轉方式來取得公共設施保留地是可行的途徑之一，然經本研究發現，目前我國容積移轉交易市場處於資訊不對稱的環境中，且相關配套制度並不完善，以致於市場存在著許多交易成本，造成市場交易不活絡的現象。因此，本研究以交易成本理論為觀點，並以台北縣為空間研究範圍，探討國內公共設施保留地容積移轉市場交易過程中所產生之相關成本，以及了解形成這些成本之原因為何，並提出健全我國公共設施保留地容積移轉市場之相關配套措施，以促進公共設施保留地容積移轉市場交易的活絡。 本研究在相關理論與文獻的基礎上，透過個案分析及深入訪談方式，探討容積移轉問題與建立交易平台之可能性，本研究發現國內的公共設施保留地容積移轉市場有以下的缺點：1.市場資訊不對稱；2.交易談判協商困難；3.執行契約成本過高；4.交易完成後之監督與管制措施困難。是以，本研究針對以上市場上存在的困難，試擬出以下運作之機制，藉以改善容積市場的交易情況，內容包括：1.建立交易平台提供交易者解決搜尋上的困難；2.由TDR銀行與仲介公司成立中介組織，並由政府部門加以協助與監督管制，以提供相關資訊予市場中之供需雙方，作為衡量降低本身成本的參考依據；3.建議建立一交易平台所需之相關配套措施供公私部門之參考。本研究建議公部門可建立以下之配套措施，內容包括：1.相關容積移轉法源依據之整合與容積權利之法制化；2.適當的揭露容積移轉區位資訊與容積供給者資訊；3.訂定相關罰則以減少政府部門之監督成本。而建議私部門可建立以下之配套措施，內容包括：1.設立容積銀行供容積憑證之存放；2.代理制度的引入；3.由仲介公司扮演資訊提供的角色。 關鍵詞：公共設施保留地、容積移轉、交易成本、交易平台

以往有關公共設施保留地制度的相關研究，往往著重於問題解決的導向，而較少立法及制度執行互動過程，因此有關於立法互動過程與立法結果的關係，以及制度未被完全執行的原因，並未被釐清。賽局理論考慮到行為人間的互動行為對立法行為及制度執行的影響，因此本研究基於制度變遷理論，以賽局理論的分析方法，建立行政及立法部門互動的理論模式，以及制度執行的理論模式，提供分析相關問題的理論架構。其次，本研究將前述所建立之理論模式，應用於探討公共設施保留地制度的立法及執行問題，獲得以下幾點結論： 一、從保留地立法過程分析可以瞭解，而在民國六十二年及民國七十七年兩次立法過程中，因立法部門的生態結構以及行政部門對議程的掌控，使得行政部門在強制力及訊息充分程度上具有優勢，大體掌握了雙方互動上的優勢。然隨政治生態的改變，行政部門對立法部門的控制能力降低，而使行政部門對聲譽之考量以及懲罰成本改變，且亦影響到立法部門對行政部門修法意向的認知，而使得民國六十二年及民國七十七年兩次的立法結果有所差異。 二、由公共設施保留地制度的執行受到中央政府、地方政府及地方優勢選民間的共有代理關係影響。就民國六十二年至民國七十七年間的情況而言，中央政府取得地方政府執行保留地制度成效的相關訊息，受到本身財力及人力上的諸多限制，監督成本相對較高；而地方政府提供不涉及保留地徵收的公共設施，因有較具成效而能討好地方選民，有利於地方選舉，因此具有較佳的生產力。在前述兩個原因下，造成當時公共設施保留地制度趨向未被完全執行的路徑。 三、隨著行政部門所可動用懲罰資源的減少、行政部門與立法部門相對結構的改變，以及立法部門與地方選民間的關係愈趨緊密，未來公共設施保留地制度若再度修法時，在目前政治生態下，極可能出現立法僵局或協商時程上的延遲，甚至產生立法部門主導的現象；而若在執行方式上及執行機制上未有重大改變，則公共設施保留地制度仍將繼續趨向於未能被完全執行的路徑。

台灣地區對於私有公共設施保留地之取得方式大多是以現金徵收補償方式為之，但在現今政府財政困難之情形下，如欲將全數之私有公共設施保留地以現金徵收補償方式為之，恐有其困難。因此國內學者主張以發展權移轉制度，補償公共設施保留地所有權人之損失，以取得興建公共設施之用地。惟「土地徵收條例」實行，對於私有公共設施保留地徵收補償標準，採公告現值加成計算，加成成數比照一般正常交易價格為之。因此公共設施保留地所有權人勢必會在徵收市價補償，與發展權移轉制度間作一選擇。本論文探討公共設施保留地所有權人面臨發展權移轉與徵收現金補償時，其所面臨之選擇為何。 本論文先探討公平補償之分類及補償標準，同時定義所謂公平補償，為基於憲法中之公平正義及保障私有財產權原則下，以完全之市價補償為之。其次本論文就發展權之理論予以討論，藉由經濟理論之探討，分析發展權制度運作之市場前題，並以此建立本論文之研究假說，即從權利集束說及發展權評價方法之殘餘法觀點，發展權之價值僅為完全土地所有權之一部份，發展權移轉取得私有公共設施保留地，並無法達到完全補償公共設施保留地所有權之價值。同時本論文在此基礎下，透過個案模擬方式，分析公共設施保留地所有權人之損益，以佐証本論文之研究假說。經由研究成果顯示，發展權之價值小於公共設施保留地之土地價值，因此公共設施保留地所有權人將會採取現金徵收補償方式。 本論文認為，由於「土地徵收條例」之實施，勢必會造成發展權移轉制推行之困難，加重政府財政壓力。因此政府授與公共設施保留地所有權人之發展權數量應予以放寬，或在原數量下，不足土地價值者，由政府予以現金補貼方式為之，如此可使發展權移轉制度順利推行，政府之財政壓力獲得減輕，同時也能達到取得公共設施保留地之目的。

公共設施保留地容積移轉在於藉由市場交易機制，使公共設施保留地地主在等待政府徵收之前，得透過容積出售給開發業者獲致價金補償之機會，並免除政府直接辦理徵收之財政壓力。容積移轉制度基本精神是以市場效率解決土地分區使用之公平問題，然現行制度下，不同地區之公共設施保留地移出容積可得價金懸殊缺乏公平性，且容積交易集中於特定地區，造成當地生活環境品質之惡化。故本研究在制度建立之政策層面，尋求達到「受損補償，受益付費」公平原則，使容積購買者付出合理的價金購買公共設施保留地地主持有容積並透過制度設計控管容積移轉對生活環境品質衝擊之問題。在容積交易市場層面，則透過市場機制設計，塑造有助於市場形成與價格維繫之環境及降低容積買賣雙方之交易成本，以促進市場交易之效率並實現前述對地主之公平為目標。 本研究首先從市場供需之角度，分析容積供需失衡，對公共設施保留地容積移轉市場中容積價格之影響，並檢視影響TDR方案成功之市場運作因素與供需條件。其次，就買賣雙方交易盈餘分配進行探討，運用賽局理論中那許均衡之概念，分析討價還價之均衡解，以闡明信息不對稱下，如何解決地主在容積交易中議價資訊不足之問題，提高容積移轉價格，增進該制度在保障公共設施保留地地主財產權之貢獻。第三，引用中間層理論探討TDR銀行在解決交易成本問題之優勢，並闡明非營利性質因減少中介費用支出，增加交易雙方之交易剩餘，較能使TDR方案成功。第四，藉由前述理論之探討，本研究研擬改善現行公共設施保留地容積移轉的市場機制之相關議題，透過學者專家問卷及權利關係人的問卷調查之設計，汲取市場機制改善之建議。 本研究認為我國容積移轉市場存在容積總量超出環境容受力、市場所能提供之交易資訊不足、容積價格落差過大、中介者所提供的服務仍待加強及交易成本偏高等問題，需透過政府介入加以解決。因此，提出以容積銀行為容積移轉政策執行核心之市場交易機制，由各直轄市、縣市政府成立一個非營利性質的容積銀行，作為容積移轉交易平台，並成立專款專用之容積銀行運作基金，作為政策性購買容積取得所需公共設施保留地之用，賦予容積銀行資訊提供、中介媒合、價格引導、確保交易等功能，降低容積移轉交易成本，創造有利之交易環境，確保公共設施保留地地主，能以合理價格出售變現、政府財政可以負荷及都市居住環境品質得到掌控與維護的政策目標。根據研究結果提出建立公共設施保留容積移轉政策之決策與實踐機制及以容積銀行交易平台為主之交易市場機制等制度建議，作為政府未來改善公共設施容積移轉制度之參考。 / The transferable development rights (TDR) of land reservations for public facilities are a unique transferring method of development rights in Taiwan. This system allows the owners of land reservations for public facilities to sell the land, through market transaction mechanism and before the acquisition by the government, to developers through TDR in order to earn land transferring compensation. This system can also reduce the financial burden on the government on land acquisition. However, TDR has been questioned for deteriorating the urban living environment due to overdevelopment, and the transaction mechanism may reduce the market function and efficiency due to high transaction costs. Therefore, this study aims to design a market mechanism that can control the impact of TDR on the living environment, create an environment that is conducive to market formulation and price maintenance, and reduce the transaction costs of sellers and buyers, in order to facilitate the efficiency of market transaction and realize the fairness on the land owners. This paper first analyzes the imbalance between the TDR supply and demand from the market supply and demand perspective, and examines the effect of TDR of land reservations for public facilities on volume price in the market, as well as the market operational factors and supply/demand conditions that affect the success of TDR plans. Then, it discusses the surplus distribution of buyers and sellers, and applies the concept of Nash Equilibrium in the Game Theory to analyze the equilibrium solution of price bargaining. It aims to expound on how land owners could raise the TDR price under insufficient information due to information asymmetry during the bargaining process, and enhance the contribution of this system on the proprietorship of the land owners on land reservations for public facilities. Third, this paper applies the intermediation theory to discuss the advantages of TDR banks in solving the problem of transaction costs, and explains the reason that non-profit characteristics are more likely to guarantee the success of TDR plans. Fourth, based on the above discussions, this paper aims to improve the market mechanism of the TDR of land reservations for public facilities, and conduct questionnaire survey on experts and interest parties in order to collect opinions on the improvement schemes. Lastly, this paper proposes the market mechanism of using TDR bank as the policy executor of TDR, and establishing a non-profit TDR bank in each city/county by the local government as a transaction platform for TDR transaction. TDR bank operational fund should be established for exclusive use on the policy-oriented purchase of TDR of land reservations for public facilities. Thus, the TDR bank has the functions of providing information, mediating, price guiding, and transaction guaranteeing, in order to reduce the TDR transaction costs, create a favorable transaction environment, ensure the land owners of land reservations for public facilities to sell their lands at reasonable prices, reduce the financial burden of the government, and maintain a fair urban living environment. Suggestions are provided based on the research findings as a reference to the government on improving the TDR system of land reservations for public facilities.

我國公告土地現值係作為人民土地移轉時申報實際買賣價格之參考，且為主管機關審核土地移轉現值及徵收土地補償地價之依據。公告土地現值之數額即攸關人民財產權益之負擔與損失之填補，涉及土地所有權人之權益，因此，其查定除應公平、具合理性外，更應符合相關之法律規範。 惟本研究發現，在現行體制、架構下產生之公告土地現值，存在不少適法性之問題。從公告土地現值形成之依據而言，現行辦理公告土地現值之作業僅以地價調查估計規則作為操作準據，缺乏法律之明確授權，違反法律保留原則。除此之外，形成公告土地現值必須辦理之程序—劃設地價區段、估計區段地價、舉辦公開說明會、提請地價評議委員會評議、編製土地現值表公告等等，更有著地價區段之劃設未符合明確性原則、估計估計區段地價應有之規範未以自治條例訂之、未以法律直接規範或明確授權命令規定，直轄市或縣（市）提請地價評議委員會評議區段地價前應舉辦公開說明會、地價評議委員會無法落實法律制度設計所賦予之功能、現行各直轄市或縣（市）政府有意地將一般正常交易價格打折後，評定作為公告土地現值，已違反立法原意、不得逕以地價調查估計規則第二十三條規定將公告土地現值定為區段價制等問題。 再者，公共設施保留地之公告土地現值，依現行規定係由直轄市或縣（市）政府於每年編製土地現值表時，預先依平均地權條例施行細則第六十三條規定，計算其補償地價，以作為公告土地現值。惟現行預先以較高之補償地價作為其公告土地現值之作法，將有高估其公告地價之情事，也就造成公共設施保留地之土地所有權人於其土地利用權能受限制之情況下，反須多繳納地價稅，顯有不公。 另外，由於公告土地現值之形成涉及高度之專業判斷，且因規範密度不足，造成行政法院對於公告土地現值形成之司法審查密度，係採消極審查方式，僅能以公告土地現值之決定，是否提經地價評議委員會評議來作為其審查標準。惟現行地價評議委員會無法達到制度設計所賦予之功能，因此，此刻最重要之課題，即應強化法律對於公告土地現值形成程序面之規範密度，藉以保障人民財產權益。 由於我國已邁入民主法治國家，政府的行政行為除以國民權利、自由之保障為職志外，並以實現公益、公共性為目的，其實現之價值內涵更應避免行政單方地操縱及對人民有不平等之處遇，政府之行政行為即需有法治國原理之注意。本研究爰於終章試著建構我國現行公告土地現值制度應有之法規範。