中共進十年來致力於建立「國家公務員制度」的工程，這是其幹部人事制 度改革中的一向新嘗試。但是中共一方面強調借鑒西方文官制度之經驗， 另一方面又堅持中國特色，究竟中共建構的所謂「有中國特色的公務員制 度」在執行之後有哪些成果與困難，觸發筆者研究本文的動機。本文以系 統研究法，企圖由中國大陸的政治、經濟、及社會環境系絡中，分析公務 員制度產生的原因。並歸納《國家公務員制度》的立法過程。主要論述著 重在，一九八九年開始的國家公務員制度「試點」以及九三年《條例》公 佈後，陸續公布的「職位分類」、「工資制度」、「考錄」、「辭職辭退 」、「考核」、「獎勵」、「職務升降」等七個單項法規及制度的執行概 況。 內容主要部份： （一）「試點」：從一九八九年四月起，在 國務院統計局、環保局、稅務局、審計署、建材局、海關總署六個單位進 行。地方從一九九○年起，首先選定哈爾濱、深圳兩市進行。試點結果有 助修改法規以及了解推行公務員制度可能遭遇的問題。（二）機構改革： 一九九三年的機構改革的「三定方案」，與公務員制度的推行，有密不可 分的關係。因為在機構改革相對成功的單位，才推行公務員制度。（三） 職位分類：將公務員簡單分為「領導職務」與「非領導職務」兩類。並將 全體公務員分為「十五級」。成效不佳。（四）工資制度：現階段以「職 務級別工資制」為主，但是因為財政短缺，因此公佈兩年有餘，仍未實施 。（五）考試制度：範圍限制在「主任科員」以下的「非領導職務」的公 務員。其次，要有基層工作經歷。從一九九四年至今舉辦多次的中央級國 家考試，是各項制度中，執行成果較好的。但是，身份與地域的限制是進 一步落實此制度的一大障礙。（六）辭職制度：主要困難在於，思想顧慮 及社會保障制度發展不均衡、考核結果無法兌現。 結論部分，推行公 務員制度的有利因素包括領導人支持、建立完善的人事管理系統、培訓工 作骨幹、媒體的重視與宣傳等。執行障礙包括意識型態上，黨管幹部的思 想、制度本身的缺陷、財政短缺、相關法規未建全、社會環境的限制等等 。此外，中共有意提高公務員法規體系層次，已將《國家公務員法》排入 一九九七年人大立法的議程。從法規面來看，中共公務員制度是有在進行 的，因為平均每年約有三個配套規定公布，數量相當可觀。但是中共公布 的公務員制度之相關資料，大多報喜不報憂。所以要打個折，才較接近事 實。個人認為，中共短期之內要健全公務員制度是不可能的，但就長期而 言，傾向「樂觀其成」。

緒論 第一節 文官制度之意義 文官制度者，政府為維持其組織，推行其職務，恢宏其功能，達成其目的而選擇、管理其政府人員之方法、程序與實施之體系及關係之規範也。故其內容首重考選，次及任用，任用而後則給以待遇，督以考課，績優則陞，績劣則黜，至其疲老不堪任事，則罷其職以養老，用示優恤。此即文官制度之大要。故文官制度實為政治制度中最為重要之一環。以言其區別，則政治制度者，政府組織之形態也，文官制度者，此一組織中推動力之運作程式也。 第二節 文官制度之價值 文官制度，又稱吏治制度，言涵孕，則具動靜兩態之意義，就靜態言，係著重其組織、結構與上下權責關係，就動態言，則強調其運作實況與其功能。 第三節 研究旨趣 宋之文官制度，上承漢唐之盛世，下啟明清之新機，其考選之公平，程式之嚴密，視之今日，並無遜色，其待士之仁厚，取士之寬廣，較之歷代，實具特色，且其史料留傳，至今仍稱豐富，文治之影響，亦得述之而詳，論者復稱治近代史者應從宋史著手（註四）或謂中國成為今日之現象，什之八九乃為宋人所造就。（註五）此皆指其文治之特色與影響也。至若宋之納幣和，苟且偏安，則有何佳績可言？ 宋以文治，上繼五代割據殘破之勢，下開明清專制一統之局，端賴其完密之文官制度，有以致之，故對其文官制度之研究，自有其意義焉。 第四節 研究方法 本文研究資料，首以宋史、會要為主，參之以文集、筆記，補之以長篇、要錄，證之以通書，類書，取其相融相通，去其箑迕矛盾，堆砌間架，復其故事。 故本題之研究，雖在恢復故事，亦何敢掉以輕心，因之凡史料之所存，皆加統計，然後製表，故文中繪表百幅，補以說明，俾得舉綱目理，提領毛順。

本論文以我國當前行政機關公務人員陞遷制度為研究對象，係基於近年來政府人才外流問題所顯示改革文官制度之迫切需要，及陞遷制度所具吸引人才、激勵服務效能之重要功能等兩項因素，乃採取制度研究法，對陞遷制度之基本原理、結構設計、辦理標準、甄審過程等諸多層面，予以完整而清晰的探討，並比較德、法、英、美、日、韓等國制度，期能獲致若干啟示。 全文共分為七章二十七節，約九萬餘言，其內容大要如次：第一章緒論：簡述研究動機、目的、範圍、方法與限制。第二章各國公務人員陞遷制度概況：探討德國、法國、英國、美國、日本與韓國之陞遷制度。第三章公務人員陞遷之基本原理：探討陞遷制度之理論基礎、人事政策與陞遷政策。第四章我國公務人員陞遷之結構設計：探討陞遷法制概況、內陞制與外補制、一元化結構設計。第五章我國公務人員陞遷之辦理標準：探討陞遷之辦理標準、陞遷考核之配合措施。第六章我國公務人員陞遷之甄審 過程：探討陞遷甄審之過程、陞遷考核之執行。第七章結論：提出改進原則、改進建議。 本論文研究結果，發現當前行政機關公務人員陞遷制度之設計與運作，均存在若干不盡公平合理之缺失，爰透過檢討分析，並參考外國經驗之後，提出健全陞遷法制、調整職務結構、修訂任用法規、規劃陞遷體系、改進甄審過程、建立保障制度、配合性措施等改進建議，以供人事主管機關參採，俾期公平合理之陞遷制度早日實現。

本研究側重於探索性和描述性的研究，討論英國自一九七九年至二○○二年期間的文官制度改革，藉由對於英國文官制度改革的相關文獻的蒐集、整理及分析，能夠讓所研究的主題輪廓更為清晰，並且系統化地呈現出英國文官制度發展的脈絡與內容。 本研究之範圍，就研究的時間而言，係自一九七九年至二○○二年期間，涵蓋英國二十餘年來歷經柴契爾、梅傑及布萊爾等三位首相所推動及施行的各項文官制度改革活動為主；就研究的對象而言，係以英國文官為研究對象；就研究的主題而言，則以英國文官制度的主要內容為主，包括文官的考選、任用、陞遷、薪給、福利、考績、保障、培訓、退養及撫卹，乃至文官政策、人事機關等相關活動。 本論文之研究目的，在瞭解英國文官改革的背景與內涵、深入瞭解英國文官改革的重大政策變遷以及英國文官制度發展對我國人事制度興革的啟示。本論文第三章及第四章分別先就英國人事管理體制的轉變及中央人事機關的變革，依發展時間序列進行分析，經由對制度的演進及人事決策機制轉變的瞭解，探索英國一九七九年以來文官改革的啟動、發展及轉折的制度系絡及推動機制。 第五章到第八章中，則體察「組織變革」、「強化領導」、「績效課責」及「服務傳送」等英國文官管理重要改革課題，分別就政署的創制、高級文官職位的發展、課責制度的變革及新公共服務改革之發展及其對文官管理的影響進行分析，詳細敘述其政策內涵，同時注重各項人事管理政策與公共治理相關理論間的連結，評估各項政策結果，以及未來可能發展。 最後，則於第九章中，分別就我國近年來所推動相關之人事興革措施，包括核心價值及核心能力、行政法人化、績效管理制度（考績改革及績效獎金制度）、高階文官甄補等，與英國的文官改革經驗進行比較性的對話，並提出未來我國相關制度的改革方向建議。

文官體制為體現國家公權力的表徵，文官系統則為落實政策的團隊，面對現代政府複雜而多元的治理情境，考量文官結構中的「高階文官」位居銜接政務官與事務官的關鍵階層，同時肩負政治角色、管理角色與專業行政角色，對於國家公共政策績效影響甚鉅。是以，為提升我國高階文官核心職能，有必要探討現行高階文官法制，並做為未來擘劃「高階主管特別管理制度」的基礎。 為達成本研究之目的，本研究所處理的問題包含：現行各國高階文官法制及實施成果；他國實施高階文官專法之原因、做法和推動成果；我國訂定高階文官專法所選擇的制度邏輯與立法原因；而為達成我國訂定專法之目的，相關制度內容應如何設計？在專法制定與推動過程中，可能碰到哪些阻礙？又應如何解決？ 本研究運用文獻分析法，爬梳現行各國實施高階文官制度及高階文官專法的內容與情形，並歸納3項制度邏輯及相應的立法原因，進而提出6項高階文官專法的法制項目：法制編制、甄選任用、訓練發展、績效待遇、陞遷退離、政務－事務關係。此外，應用深度訪談法瞭解我國高階文官專法相關規劃人員、人事主管、高階文官，以及高階文官業務重要相關人員等對於我國高階文官制度的想像，從中勾勒出未來我國訂定高階文官專法的輪廓。 本研究運用前揭研究方法，歸納10項研究發現： 1.他國實施高階文官專法原因與作法歸納；2.高階文官制度邏輯決定立法原因與制度內容；3.臺灣高階文官專法主要是為創造合作文化；4.高階文官培養歷程應納入「職位制」思維；5.高階文官專法適用職務範圍仍未達成共識；6.高階主管職位開放遴用規範仍需細緻化；7.高階文官發展性訓練與人才庫應結合部分強制任用；8.應發展客觀並重視團體績效的考核方法；9.績效待遇結合績效管理計畫及契約任期制度；10.院際間對專法關鍵項目仍需協商以獲支持。 本研究對上開研究發現提出相應政策建議： 1.確認臺灣高階文官專法制度邏輯與立法原因；2.高階文官專法適用職務範圍分階段納入；3.小規模試辦高階主管職位開放制度；4.強化發展性訓練及人才庫之訓用連結；5.績效待遇機制結合績效管理計畫、6.建構院際合作機制以促進高階文官之政策溝通。 期望藉由本研究對高階文官制度及專法在理論面向與實務經驗的歸納與分析結果，對於未來我國規劃高階文官專法政策能夠略盡貢獻。 / The civil institution is an embodiment that government to exercise of public authority; the civil system is a team to implement their policies. When the modern government to face the complicated and pluralistic situation to govern, we must discuss the ability of our senior civil servant due to they are the key node to play three roles, including politics, management and administrative specific. The aim of this research is to gain a better understanding of the legal institution of Senior Civil Service（SCS）, and the results of this research would become a basic to legislate the Senior Executives Administration System in Taiwan. To achieve the goal of this study, there are some problems to deal with, such as the institutional logics and the legislative purposes; the other countries’ legislation and outcomes of SCS, and the reason why we choose to legislate the SCS and how to enact it. This research takes legal approach and using the Documentary Analysis to explore the results of the other countries to implement SCS, and this thesis distributed three institutional logics and the corresponding causes. Furthermore, there are six legislative subjects of SCS: 1. The system of staffing classification; 2. Recruitment; 3. Training & Development; 4. Performance Related Pay; 5. Promotion & Withdrawal; 6. Politics-Administration Relations. This study applies the in-depth interviews to realize and gather the opinions and suggestions of the important relevant persons how to consider the SCS. The interviewee such as the law-makers, the personnel leaders of the government, senior civil servants and councilors, etc. Conclusions were made based on the research results, and contributed 10 findings: 1.Summarizing the current institution of the nations have enacted the special norms of Senior civil servant ; 2. The Institution logics decides the legislative purposes and the context of act; 3.The main subject of SCS in Taiwan is mainly to create the collaboration culture in the civil system; 4.The development process of senior civil servant should take the thinking of “Position System” instead of “Career System”; 5.The range to implement SCS does not reach a consensus yet in Taiwan; 6.The prescript of the open recruitment is lack of the widely discussion; 7.The TOP（Take Off Program for Senior Civil Service） is inefficient the link between promotion and recruitment of SCS; 8.The skills of performance evaluation should consider highly of the performance of the group（or team）; 9.The Performance Related Pay（PRP）should combine the performance agreement and the terms of contract of SCS; 10.The Examination Yuan should to negotiate the core subjects of SCS between the different departments to get their supports. This research makes six policy suggestions to reach the conclusions above:1. To confirm the institution logics and legislative purposes of SCS in Taiwan;2. The range of open recruitment of SCS should enact with the different phase; 3. The open positions for external competitor could implement to specific positions in the beginning; 4. To improve the linkage of developmental training between promotion and recruitment; 5. The mechanism of performance pay should combine the plan of performance agreement; 6.To enhance the quality of collaborative mechanism of Intergovernmental Relations to advance the useful consensus of SCS in Taiwan.

本論文以新加坡為例，探討新加坡文官制度之內涵在此間運作的相關議題。筆者從新加坡文官制度的發展歷史、法令規章、社會政經等因素的相互關係上，探討新加坡文官制度在靜態面、動態面所衍生出各種面向與特色。 新加坡同其它英屬殖民地一樣，沿襲英國文官制度的傳統與設計，在二次世界大戰後英屬殖民地國家紛紛獨立，但這些國家戰後似乎並未在國家發展與經濟建設上，締造出如同爭取殖民獨立一樣的奇蹟，唯獨新加坡能以一彈丸小國，在風雨飄搖中建國成功，並締造傲人的國家發展與經濟成就。新加坡成功之道當然很多，對於新加坡之研究大多涉及政治與經濟領域為多，對於文官制度的探討則甚為少見，文官制度的行政運作與政府政治的關係密切，兩者可說是一體兩面，彼此影響甚大，文官制度可以說是政府行政運作最主要的組織，對於新加坡文官制度的建立、組織、內涵、運作、特色等等，在本篇論文中即針對這些議題加以論述，使我們一步瞭解新加坡的文官制度，同時並提出一些看法及見解。 第一章「導論」。本章說明筆者的研究動機與研究目的、研究方法、研究資料收集與研究限制等論文寫作要項，並對文官制度所關聯的一些名詞作概念、定義與界定，以作為建構本篇論文的分析架構。 第二章「文官制度之形成與發展」。本章簡述新加坡的現況、政府組織與文官結構，並從新加坡的歷史發展瞭解文官制度的演變過程，探討殖民地到自治建國時期，文官制度的概況與文官制度的重建，從本章節中，筆者將描繪出殖民地時期文官的角色、功能及政治立場與心態，並探究文官制度在新加坡自治到獨立建國過程中，採取的具體方法與措施，如此對於新加坡文官制度健全的法制化，將有一全面性的瞭解。 第三章「人事行政機關」。本章節中將就新加坡主管文官的權限機關作一分析，探討新加坡文官制度屬於哪一個體制類型的機制，這樣對我們瞭解文官制度的權力運作，人事主管機關的對應位階有所瞭解，在章節中也將分析現行新加坡各級文官的人事行政機關，以及各級機關組織的設立、成員、功能與權限劃分。 第四章「文官制度的內涵」。本章節中將針對新加坡文官制度運作的人士機關製作--說明，諸如文官的聘任、考核、訓練、俸給、分類、福利、獎懲、退休、服務制度、肅貪廉政等都包括在內，從這些制度的運作過程中，對我們瞭解新加坡文官制度法制面的規範與實際運作，提供一個檢視比較的範圍。 第五章「文官制度的特色」。本章節中分別就文官制度在新加坡發展運作過程中，呈現的特色分別說明，包括(1)一級政府之行政組織；(2)菁英主義與功續制度的結合；(3)快速晉升與高薪政策；(4)專家行政的增加等四個部份，新加坡之所以被人稱為行政國家自有其一定的道理，從這些特色中可以讓我們發現新加坡行政效率成功之道，也可以發現在成功背後人才流失的危機，文官快速晉升與高薪政策的行程因素，以及專家行政的形成。 第六章「文官相關問題研究與探討」。在瞭解新加坡文官制度的歷史沿革，各級人事行政機關，文官制度的內涵與文官制度的特色後，在本章節中將進一步深入探討與評析文官制度對新加坡整體國家發展的影響與貢獻，文官在政治、社會、經濟領域的功能與角色扮演為何？在我們常強調的行政中立問題上，新加坡文官政治立場是否受到影響，以及文官在運作過程中所採取的政策與措施，不可能完美無缺，其所引申的弊端與問題為何？藉由這些問題的探討，提供我瞭解新加坡文官制度運作與發展的借鏡及參考。 第七章「結論」。本章總結筆者將整篇論文的一些要點概略地整理歸納出來，使讀者很容易對新加坡文官制度的瞭解進入狀況，同時並提出一些建議，作為我國在文官制度的參考。