地方自治是我國推行民主政治，落實憲政體制的重要制度。我國雖自民國三十九年開始於臺灣省各縣市實施地方自治，惟至民國八十三年才逐步完成法制化，然中央與地方對於地方自治並未建立共識，對於地方自治團體之自治權內涵、自治監督權行使之範圍以及中央與地方權限劃分等問題，各有主張，爭議不斷。因此，如何建立符合當前國家特殊環境的地方自治制度，使自治之真義得以呈現，是今日政府之要務。本文試圖從地方自治權的保障切入，研究我國省、縣地方制度在自治權的設計與保障，以及地方自治監督對地方自治造成的影響，用以剖析我國地方自治之策略及走向，以建立符合當前時代、社會環境之自治體制。本文凡六章計二十節，各章研究之重點如下： 第一章諸論，計分三節，分別闡明本文之研究動機與目的、研究範圍與內容、研究方法及架構。 第二章地方自治權與自治監督之基本概念，計分四節。首揭地方自治之意涵為本文研究之基本思考，並就地方自治本質論，分析我國地方自治體制之設計特點。再則說自治權限由憲法、法律及命令的幾個不同來源，瞭解其保障之程度差異，續以地方權限分配之態樣、分配之基礎，探求我國目前地方權限分配之基礎等相關問題。最後以自治監督與自治權之關係，簡述自治監督之概念及設計基礎。 第三章省縣自治權之內涵，計分四節。先就地方自治權內涵的二個層面為綜合性說明，再分別就省縣之自治立法權、自治行政權及地方自主財政權予以闡述。在省縣自治立法權方面，先就我國憲法規定由省、縣民代表大會制定自治法之立法權，及由省、縣議會行使之省、縣立法權加以說明，復就自治法規及委辦法規之區別、地方立法權之限制與檢討進行分析。省縣自治行政權則分別以業務執行權、組織權、人事權及計畫權探討我國之現狀。地方自主財政權則以財政自主要件、自治財源收入、政府支出幾個面項來歸結我國地方自主財政所應努力的方向。 第四章省縣自治事項與委辦事項劃分研究，亦分四節。先就地方自治團體任務之定位探討，確立我國地方自治團體負有辦理自治事項與執行上級委辦事項二種任務。再而探討憲法條文所指自治事項與委辦事項之內涵，復試圖在現行憲法架構中從省縣自治法及相關法規之規定下，區分二種權限之項目及內容，並發展二者區分之具體作法。末節並試圖跳脫憲法架構，以建立建立多元性的解決途徑。 第五章自治監督與自治權之保障，計分三節。分別以落實地方自治並保障地方自治權之觀點，分析我國自治監督之制度。先從我國自治監督之體系，探討自治監督在現行法律中存在的問題，再就自治監督機關行使監督權之分際，檢討未來自治法應改進之方向。另因積極性之「代行處理」措施，所涉及問題遠比消極性之監督對地方自治權的侵越性大，爰就自治法之相關設計進行探討，期以設想我國未來執行相關措施應改進之作法。 第六章結論，分二節。就本文以上各章節研究結果提出筆者之研究發現，分別以現行憲法架構下與未來重新建構地方制度提出幾項思考，再則針對落實我國地方自治應行改進之處，提出建議，以為我國推動地方自治改進參考。

民國廿二年間，內蒙古王公、札薩克等盟旗長官，在內蒙古百靈廟（亦稱貝勒廟）召 開會議，商討自治問題，決議秉承 總理「扶植弱小民施，使之自決自治」之遺訓， 採行「高度自治」，除軍事、外交等權由中央統屬外，另立整個統一的內蒙自治政府 ，統轄所有盟旗政務，並取消蒙邊各省。除將會議情形發出通電外，並呈文中央請求 准許自治。經中央特派內政部長黃紹竑巡視內蒙，瞭解此事件背景與實情，俾供中央 處理之參據。迨民國廿三年春，第三九七次中央政治會議通過「蒙古地方自治辦法原 則八項」，同年四月廿三日，「內蒙古地方自治政務委員會」於百靈廟成立，並設指 導長官公署，負責指導地方自治與協調省縣與盟旗之紛爭。 百靈廟蒙政會時期，實為內蒙地方自治發展之關鍵階段。百靈廟自治運動，在內蒙自 治運動史上實非創舉，然此次自治運動產生的背景與結果，對內蒙地方自治的發展， 卻有舉足輕重的影響。是以百靈廟自治運動，引發個人深入探討研究之興趣。何以內 蒙王公要求自治如此之殷，其歷史背景如何？其發展經過如何？中央及察綏當局所持 之態度與政策如何？蒙政會究竟扮演何種角色，為何成立甫滿二年即告瓦解？皆為本 文所欲探討的重點。 本論文採傳統歷史研究途徑為經，兼採歸納、比較、分析、綜合等方法為緯，期能從 各種不同的角度與觀點，作深入而周詳之研究，期能有一完整的認識，俾供作中央制 訂蒙古地方自治相關政策之參考。

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從清末到民國初建時期，正是傳統與西化雜糅，各種各樣西方政治思想紛至沓來的時期，各方勢力對於如何打造一個新國家各有看法，然而「立憲」卻是大部分知識分子追求的理想。從清末預備立憲到民國初年幾次國會議定憲法草案，為了憲法的問題，政局始終擾攘不斷；1917年開始的護法運動，南北兩政府的對立更使憲法難以完成與實施，於是聯省自治運動興起，期望透過各省先行制定省憲，完成省內自治，再由各省聯合組織聯省政府，完成統一目標。 陳炯明經歷清末民初時期立憲與革命的思潮，以廣東諮議局諮議員的身分參與了清末預備立憲與籌備地方自治，始終堅信地方自治是立憲的基礎。同時也成為中國同盟會的一員，參與了在廣州的黃花崗之役，並接觸了因革命受阻而流行於同盟會內的無政府主義思想，無政府主義中的自由、平等的價值常在其詩、文中流露，然而，追求改革、進步才是他一貫不變的理想，也只有不斷透過行動才能達成，這些想法最終匯聚成當時盛行的聯省自治思想中，並形成其有別於其它各省的聯省自治行動。 聯省自治運動的興起有著自清末以來地方主義日益高漲的背景，自民初以來各省獨立態勢的加劇與南北軍閥之間的合縱連橫局勢。初由政學名流興起的學理討論，漸及於輿論的支持，而有地方實力派的提倡與實踐，促成部分省憲的討論，甚至將地方制度與聯邦制度等內容均明確納入國家憲法的討論之中。陳炯明與聯省自治運動的衰退恐與局勢密切相關，聯省自治運動的精神即在互不干預之下的合作，然而廣州正式政府的北伐行動受到宣告自治的各省反對，陳炯明也因支持聯省自治反對，孫中山親自北伐形同與陳炯明分道揚鑣。北伐失利後回師廣東，陳炯明辭職下野激起了粵軍發動政變，孫陳分裂造成廣東內亂，北伐與聯省自治均陷入停頓。

八十六年的修憲，將中央與地方垂直分權的結構，從高度的憲法保障，轉變成由中央以法律調節，其中最根本的法律，就是民國八十八年一月二十五日公布施行的地方制度法。根據司法院的法學資料檢索系統顯示，截至目前為止，全國共有三百九十五部自治條例，換句話說，平均每四天就產生一部新的自治條例。至於自治規則，那更是難以統計。 在地方立法如此地蓬勃發展之際，許多的問題也漸漸地衍生出來。第一個就是地方立法和國家法律的關係究竟如何？雖然地方制度法已經授權地方立法來限制人民權利，但另一方面，也有相當的限制，例如行政罰有上限，中央還可以透過制定法律和法規命令來調整地方立法的外部界限。就這一個部分，我們發現實務上確實會發生一些爭議，例如台北市制定「台北市資訊休閒服務業管理自治條例」，把網咖規定為不得設吸菸室的禁菸場所，但是中央的菸害防治法並沒有把網咖納入不得設吸菸區的場所中。同時，網咖設置的地點應該和學校保持多少距離，如果未來中央的資訊休閒業管理條例草案通過的話，台北市做更嚴格的規定，會不會牴觸中央的法律？ 第二個問題是目前比較接近「土地管轄」而非「事務管轄」的權限劃分方式，似乎形成許多的模糊地帶，不容易區別是不是自治事項；同時，中央以法規所做的調控，是不是需要給地方一定的參與和表達意見的機會？例如發行公益彩券和對系統業者的費率審查和處罰是不是自治事項？中央的「公益彩券發行條例」原本已經授權地方可以就發行公益彩券而立法，地方也已經立法並加以執行了，結果中央卻修法把權力收回；有線廣播電視法的修正也是類似的情況。 第三個問題是中央對地方立法的監督，中央對地方立法，什麼條件下可以不予核定，可不可以不予備查；地方在什麼什麼情況下可以聲請司法院解釋？ 因為上述這些問題所引起的中央與地方的衝突，本論文在加以研究之後，有幾點發現： 第一是地方政府由於和人民有更頻繁的直接接觸，往往對於因地制宜有迫切的需要，所以對於什麼情況下會構成牴觸中央法律而言，從我們的案例來看，似乎應該更考慮到這一點。例如說，網咖業者和學校的距離，並不涉及國家統治權必須優先考慮的事項，從各地方的學校密度、網路休閒風氣、商業活動都不同來看，似乎也沒有必須全國一致的理由，那麼是否應該給地方比較大的立法空間？地方做比中央法律更嚴格的規範，對網咖業者似乎不利；但另一方面，也可能是對學生、家長更有利，而更符合大多數當地人民的需要。而地區的有線電視系統業者的費率和管理，像這樣的事務，也有各地方商業活動、交易成本等不同的考慮，似乎也應該讓地方立法有較大的空間。 其次中央對地方立法的行政監督，似乎還有一些改善的空間，首先是須要釐清事先審查的核定，和事後審查的備查，當然，也可以考慮再訂定地方法規標準法，就地方法規的體系和行政監督，做更明確的界定。其次，有許多爭議可以在事前透過溝通和協調加以解決，這是行政上本來就應該要做的事，不應該等到法律來約束；但從這些案例來看，似乎又有必要建立強制的事前溝通協商機制，來避免不必要的資源浪費。 在立法監督上，似乎也可以考慮加入這樣的機制，譬如說，在「立法院職權行使法」中，增訂「應邀請相關地方行政機關指派代表出席委員會，表達意見」的程序。不過，在這些政治上、行政上的機制都無法解決中央與地方權限上的爭議時，對於涉及憲法解釋的部分，似乎還是應該把爭議交給司法院解釋來加以解決，而不宜交由立法院以決議的方式來解決。

實施地方自治不僅為國父遺教所諄諄訓示者，且為吾國既定之基本國策。顧欲實施地方自治，則須以財政之臻入軌範為先著。縣市為吾國實施地方自治單位，地位至為重要，因此本文即以本省各縣市實施地方自治以還，財政之演進為其研析之範圍。探究縣市收支之實況、及其存在之問題。 唯是應予注意者，本文既係就地方自治以論縣市財政，則於地方自治之意義，重要性及其在吾國演進之過程等，首須有一簡明之闡述；其次則述縣市之財政與地方自治之關係，並指出地方自治若欲順利推行、地方各項事業若欲順利開展，則端繫於財政之健全與充裕。財政在實施地方自治所佔之重要性由之而顯現無疑，上述即本文第一章所欲致力者。 再者，財政收支系統，為劃分一國各級政府財政收支之基本制度，而以建立各級政府為獨立之收支單位為目的。此就縣市而言，尤具有其重要性。因縣市為吾國推行地方自治之單位，其財政之充裕與健全，端繫於其是否為一獨立之收支單位為轉移。故，第二章即就縣市是否為一獨立之收支單位，以論吾國之財政收支系統，並藉此以窺吾國縣市財政之遞嬗桑倉。唯於論列之先，首就財政收支系統之意義及其建制之原則、方法等詳為具論，以明財政收支系統與一國政治體制及行政系統之關係。 第三章為縣市之支出，第四章為縣市之收入，係就吾國現行財政收支系統，所劃分予縣市之收支，為其分析之架構；而以四十一－六十一年度本省各縣市之總支出、總收入，各項支出及各項收入等為分析之依據。期於分析之過程中，顯現當前縣市財政之實況並探掘其所存在之問題。唯是應予注意者，此二章皆以各縣市之決算數額為分析之依據，除於採用預算數額時，特予標明外，餘則付諸厥如。 據此二章之分析，吾人覘知，當前縣市財政所存在之問題，舉其犖犖大者，約有下述諸論： (一)支出之成長大於收入之增加。 (二)各項支出呈畸形之發展。詳言之，即教育科學文化支出所佔之比重最高，而其餘各項之支出，如經建交通、衛生、社會及福利之支出等，則相對之萎縮。再者，值得注意者，即人事費用，為縣市沈重之負擔。縣市預算頗有養人預算之譏。 (三)自治事項與委辦事項未分，從而自治經費與委辦經費亦無由而分。 (四)預算之編制無計畫、不實、且追加預算甚為普遍。 (五)縣市獨立稅課之收入缺乏彈性，難隨經濟之發展而為大量之增加，且於稅率之釐定，無置啄之餘地。 (六)共分稅目過多，徒增稅款劃撥手績之麻煩，益以統籌分配稅之運用，憑空造成省級財權之強大。 (七)特別稅課及臨時稅課，形同具文。 (八)工程受益費及公共造產未受重視。 (九)補助制度促成省級財政權之強大，並造成各縣市之倚賴心理，發展各地方事業之功效未能發揮。 唯上述諸問題之所由而生，蓋皆由於缺乏地方自治之觀念！職是之故。第五章即致力於此諸問題之改善。首揭地方自治觀念之灌輸與培養，為解決上述諸問題之先決條件；次就上述諸問題，逐一試擬其改進之道，俾供抉擇與參考。 第六章為結論，乃就前述諸章，再為撮要。 本文能於萬難之情況下完成，皆恩師傳公宗懋之指導有方始克致之。於撰述期間，舉凡觀念之提示，方向之指引；不僅發人深省，亦且極有助於本文之撰述。尤其不能忘懷者，在最為艱困之時，所賜予之精神鼓勵。師恩難報，謹於此致最誠摯、最崇高之謝意！此外，許師濱松之代為借閱資料及所賜予之關懷與照顧，使本文能克期完成，謹於此一併致謝！ 由於撰者才疏識淺，雖憚精竭慮，惟疏漏及謬誤必多，尚祈師長、賢達、先進，不吝珠玉惠予匡正是盼！

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本篇論文研究在探討台灣在大學教師依教師法與相關法規處理不適任教師過程當中，是否給予個人權益保障，依循憲法層次大學自治與正當程序原則。立法者及行政部門試圖擬定完整且基於人權價值，設計合法且適當法律或規則，使教師能夠在教學、研究與服務上盡可能發揮為國舉才功能。除此之外，針對教師行為有違法或不當者，法規也必須發揮功能，將不適任教師排除在高等教育環境外，可是過程必定遵守人性尊嚴及個人權益保障下，建構正當程序原則的法律規範及相關法律原則。目前教師法與相關法規仍舊存在些許問題，筆者透過美國憲法正當程序原則及聯邦最高法院判決來探討美國制度、法規相關作法與規定，期待他山之石，可以攻錯。使我國這方面能夠改進，讓教師個人權益能確實保障。藉由大法官解釋與最高行政法院判決具體驗證問題所在，期許我國教師法能在正當程序下，處理大學教師問題且給予合理救濟方法。 針對大學不適任教師之處理及救濟方法檢討時，所必須討論方向如下：序論，依據動機與背景、目的與問題界定嘗試透過玟憲資料分系及相互比較，呈現教師法、相關法規及外國規定等知解構方法，使得問題可以被釐清。現行大學教師懲戒法制之簡析，透過正面描繪教師行為及責任，在刑就現行法規所定立各種規範、程序、處理方法及救濟方式，且就案例是十解構問題與整理徵點。美國大學教師之救濟與程序保障，透過美國憲法規範正當程序價值與方式，建立在聯邦最高法院解釋範疇，使價值能夠被體認。除此之外，個個大學規範即使不受到正當程序價值所拘束，仍就體認此價值，規範在學校內部規則。大學教師行為與解聘法規等之問題探討，經由本國規定及外國規範，進行分系，使得彼此間優點、缺點能夠清楚呈現，在透過公共管理方法來進行解析，使問題釐清更佳透徹。結論與建議，根據上面探討我們能夠發現大學自製、正當程序再處理不適任教師問題的具體重要性，使得我們就制度能夠有一些改進方法，提供給我們這方面改善。 在研究者研究此問題，核心聚焦幾個層面。 一、不適任教師行為受到法規規範所引起解聘、停聘或不續聘，但法規內容不夠明確。 二、教師行為規範制度、法規建置不夠完備，有牴觸正當程序之情事。 三、檢視有無違反人權價值與程序正義。 四、試圖從美國憲法正當程序條款探討我國教師行為制度、法規等規範情形，以求改進方式。 本篇論文研究目的就大學不適任教師之處理及救濟制度，提供一些建議，期許能夠有一些幫助。從形式面向及實質面向進行探討與改進。

一、第一篇緒論說明研究的動機、目的、範圍與方法。 二、第二篇說明地方自治包含「住民自治」與「團體自治」二種原理，而基於這二種原理所發展出來的相關制度及我國憲法以該二項原理所設計的地方自治制度為何，後再整理地方自治的功能，說明何以地方自治制度成為全世界所普遍採用的制度。 三、第三篇主要探討地方自治權的本質為何？此涉及地方自治團體在國家法律秩序中的地位，特別攸關其與國家及地方人民間之相互關係。學說上認為地方自治權的本質有固有權說、授權說、制度保障說，及從人權保障觀點出發的新固有權說。本篇介詔各說之理論基礎與其發展興衰，最後乃分析我國地方自治的本質應採何說為宜。 四、第四篇與第五篇可以說是地方自治團體訂定地方自治法規的外在界限。本篇論述地方自治法規與憲法的關係，次篇則分析地方自治法規與中央法規及上級地方自治法規之關係。本篇首先詳細分析地方法規得否限制人民基本權利的問題，從理論，外國立法例分別加以說明，冀求探討出依據並建立其類型。 五、第五篇則先就地方自治法規的性質與效力加以說明，後則分析省縣自治法與直轄市自治法與國家法令發生衝突時的解決途徑，並以省與直轄市對人 事、主計、警政、政風四類一級主管人員任命權所產生的法律衝突為例，加以分析。次則敘及省法規與國家法令之衝突與解決，檢討現行台灣省法規準則規定的不當。省縣自治法制定後對省法規的改變與省法規和國家法律衝突的類型化與效力的優劣。六、第六篇，可謂係地方立法權的內在界限，說明地方立法權的對象是否應及於委辦事項？首先就日本與德國就自治事項與委辦事項之分類與性質加以說明。次就自治事項與委辦事項之區分，從學說、理論與實定法的規定加以分析，以定其區分標準。七、本篇為結論，乃綜合整理前述各篇重點，提出研究心得。

本文首先由地方自治意義與功能談起，藉以探討地方自治獲先進國家重視 的原因，並對於地方自治理論如何影響地方自治制度之演進加以說明。再 者，將地方自治與地方政府作一區別，釐清兩者之間的差異，以避免「有 地方政府等於實施地方自治」之錯誤觀念。我國憲法中明文保障地方自治 ，但觀諸臺灣地區實施地方自治四十多年，或受限於政治因素，屢以行政 命令作為實施依據。由於行政命令可隨中央或上級政府之意更改，因而使 得地方自治權限屢受侵剝，論者每以「中央集權又集錢」來形容。是以健 全地方自治，完成地方自治法制化及確實改進地方自治制度的呼聲四起， 本文將檢討因地方自治未落實而產生的之各種問題，並對地方自治法制化 問題做一歸納，以暸解省縣自治法產生之背景。省縣自治法的誕生，使臺 灣地區的地方自治邁入了新的里程碑，但此法公布施行後，除了完成法制 化以及「省長民選」之顯而易見的效果之外，似乎並未能完全解決以前地 方自治的種種問題，以及使地方自治發揮應有的功能。本文將探究其中有 礙地方自治功能發揮之處，並嘗試提出建議，以期健全地方自治法制，使 地方自治功能發揚光大，進而帶動國家整體的進步。本文研究建議，1. 關於自治事權的劃分，應以事權之性質、種類加以劃分，而非以地域來區 分。2.關於自治組織方面，由於縣市政府與鄉鎮市公所組織規程準則皆由 省政府所擬定，省政府在擬定此二規程準則時，應做彈性的規定，使地方 可依當地環境靈活運用。3.在自治財政方面，地方自有財源比例並未明定 ，為保障地方財政自主性，將來應在省縣自治法中明定地方自有財源比例 。再者，為避免中央以補助之名而行干預地方之實，補助與統籌分配制度 應儘速制度化。4.在自治監督方面，似乎可考慮將自治監督之章名改為「 中央與地方之關係」， 因為中央與地方之關係，隨著時代潮流與社經環 境之變遷，不再只是單純的監督關係。中央對地方還有諮詢、服務等關係 ，若僅以監督來看待中央與地方之關係則不僅過於狹隘，且容易因為過於 強調監督反而形成過分干預。5.省縣自治法對於地方人民權利的規定，與 以前相比，顯見充實。但是，相關的法律如創制複決法、資訊公開法等， 均尚未問世。是以中央政府應加速立自治法的規定形同具文。