東協憲章對於東南亞許多國家而言，代表著東協整合過程中的重要里程碑。自創立的四十一年來，東協終於產生了一部能使其實質成為「植基於規範和人民導向的」法律主體。 該憲章著實制定規範並賦予東協成員國和該組織法律人格，更重要的是，其標誌了「對於基本自由的尊重、人權的保護以及社會正義的提升」等原則。該憲章更呼籲一人權機構的肇建，俾使每一成員國恪遵憲章的規範。 然而，不幸的是，該憲章未能概括針對未遵守憲章原則規範會員國的制裁條款，且對於將賦予人權機構多少權力以制定規範亦懸而未決。而東協會員國遵行已久的「不干涉會員國內政」原則，更使此情況變得更加模糊難明。因此，本文將針對東協憲章及其所建立的區域治理模式進行分析，並探究東南亞國協區域治理下所面臨的矛盾與難題。 整體而言，新憲章中的各種建議、改革嘗試與區域整合方向儘管極具前瞻性；然而，若始終不願意清晰地面對東協區域內的各種實際問題，區域新憲的法律效力與規範能力，將備受質疑；甚至，亦將無助於區域共同體的實質建構。 關鍵詞：區域治理、東南亞國協、東協憲章 / It is true that for many in South East Asia, the ASEAN Charter is a milestone. For the first time in its 41-year existence, ASEAN has a constitution which can potentially lead it to be "a rule-based and people-oriented" legal entity. It even indeed sets out rules for the ASEAN members and gives the organization legal personality. More importantly, it enshrines the principles of "respect for fundamental freedoms, the promotion and protection of human rights and the promotion of social justice". It also calls for the establishment of a human rights body to ensure that every member state adheres to the Charter's principles. But, unfortunately the Charter fails to include a provision which would authorize sanctions for any member that does not comply with its rules and principles. And it remains unclear how much power will be granted to the human rights body in enforcing the principles. To make matters even more ambiguous, the Charter validates a long-held ASEAN principle that is the root cause of the organization's ineptitude in dealing firmly with its members — "non-interference in the internal affairs of ASEAN member states". As a result, the purpose of study is thus to analyze the ASEAN charter and its mode of regional governance, investigating the problems and contradictions of regional governance under the charter. All in all, though the suggestions, reforms and the orientation of regional integration of the new charter are extremely visionary, if the members are unwilling to face up the substantial problems in ASEAN region, the binding force of the regional new charter will be doubtful and even cannot be conducive to the forming of regional community. Keywords: Regional Governance, ASEAN, ASEAN Charter

在二○○一年的「九一一」恐怖攻擊之中，美國的雙子星大樓垮了。一時間，帶給美國人民極大的震撼。而這樣的一個事件，再度將東西方文明的衝突帶到一個顛峰。早在一九九三年，杭亭頓（Samuel P. Huntington）教授就曾在「外交事務季刊」（Foreing Affairs）中發表了一篇文章，指出了未來的衝突源，將會是來自於不同的文明之間，其中所指的便是基督教與回教之間的衝突。 在這樣的論調之下，類似「九一一」這樣的攻擊事件，似乎會一再的重演。基督教與回教之間的戰火也將越演越烈。美國在「九一一」之後，便將其國防重心放在全球反恐之上。幾乎所有與恐怖主義有關聯的，都被美國列為首要目標。美國也藉著這個機會大肆地在海外從事軍事活動。 在美國大張旗鼓的同時，東南亞地區，成了美國在中東地區以外，第二個反恐重點地區。東南亞之所以會是美國的第二線，原因在於回教在東南亞地區的勢力十分龐大。在東南亞地區當中的印尼，可說是全世界最大的回教國家，他有兩億一千兩百萬的人口，其中回教人口達一億七千萬 。自「九一一事件」以來，印尼也接連著發生了多起爆炸案。 菲律賓南部地區也為回教激進組織所苦。自一九七○年代始，回教分離分子就誓言要建立一個獨立的莫洛國家（Moro Bangsa）。 而在菲律賓南部的回教分離主義團體中，共計有莫洛民族解放陣線（Moro National Liberation Front, MNLF）、莫洛伊斯蘭解放陣線（Moro Islamic Liberation Front, MILF）及阿布薩耶夫組織（Abu Sayyaf Group, ASG），在這三個組織之中僅有阿布薩耶夫組織被美國列為恐怖組織。 因此東南亞國協（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN）在「九一一」事件發生後，於汶萊舉行第七次東協高峰會時便聲明堅決對抗恐怖主義，並於二○○一年反恐聯合行動聲明（2001 ASEAN Declaration on Joint Action to Counter Terrorism）中對於反恐戰爭提出九點方案 ，在這九點方案之中，一開始就提到要加強並檢視東協會員國的反恐機制。這樣的一點建議對於東協來說是第一次就反恐這個議題來做一個內部的檢討，這是在過去所沒有的。且在此聲明之中也強調要加強多邊與雙邊的合作，除了東協內部會員國的合作之外，更注重的是東協組織及其他國家或國際組織間的合作。

冷戰後國際局勢變化至鉅，兩極體系瓦解、共產主義沒落、區域經濟整合加速、種族衝突增加、國際組織日趨活躍、跨國犯罪日漸猖獗等情勢發展，影響國際勢力平衡及各國國家安全政策。而安全議題不僅跨越國界，亦由國家層次提升至區域次級體系或全球體系；從另一方面來看向下延伸至社會、群體和個人層次。所涉範疇又從軍事領域擴展至政治、經濟、社會、環境、衛生、及人權等。 近年來中共積極參與多邊機制的運作，其中「上海合作組織」與「東南亞國協」被中共視為是新安全觀的具體成功實踐，在「十六大」召開之前提出系統的說明，並且明列於「十六大」的政治報告之中，顯然新安全觀已經成為中共對外政策的重要組成部分，也將成為中共倡導世界多極化的主要工具。 911事件後，中共旋即表態支持美國的反恐行動，並在反恐旗幟下，進行一系列的舉措。首先中共亟思利用當前國際反恐氛圍，企圖將境內「東突」組織與國際恐怖組織的關係連結在一起，藉以合理化其鎮壓疆獨的正當性。其次，中共冀望經由國際間之雙邊、多邊反恐合作，強調聯合國在反恐的主導地位，藉以提升其在亞太區域的霸權地位；另近來以「胡溫體制」為核心的第四代領導人，重視多邊外交，表明中國「要堅持走和平崛起的發展道路」，顯然新安全觀已經成為中共對外政策的重要組成部分，也將成為中共倡導世界多極化的主要工具，此均勢將影響與美國超強的關係。 而中共「十六大」後，權位雖已交接，但政策的傳承性將大於變革，對「穩定壓倒一切」的需求將更為迫切，因此，維持一個和平穩定的國際環境，以利其國內的經濟發展，也將成為其外交政策的主要目標，對中共而言，911事件是屬於國際環境中的新變數，其中關鍵在於美國的中國政策調整及中美反恐政策之競合。因此，在國內與國際環境雙雙出現變數的情況下，中共反恐政策走向將往何方向發展？對美外交一向是中共外交的重中之重，美國的戰略重點是構成中共制訂外交策略時最主要的考慮因素， 本論文研究重心，主在探討冷戰後，中共新安全觀與反恐戰略的關係，包括：美國反恐戰爭對國際格局與世界安全情勢的影響；中共多邊外交、新安全觀與和平崛起等論述與中共反恐戰略的因果關係；及中共在國際(上海合作組織、東南亞國協)反恐運作機制與戰略利益、及中美在反恐戰略之競合等。

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本文之研究以1971 年東南亞國協簽署的《和平、自由與中立區宣言》內容為 契機，進一步探究冷戰時期東協區域中立化發展的過程；從建構主義的研究途徑進 行分析，東協的中立區建構乃借用了國際法「中立化」的精神，並透過在地化的發 展，演變出適合東協區域的規範如「不干預原則」與「和平解決爭端原則」等。 而區域的中立化發展回應了東協在冷戰時期的核心利益，維持國家主權自主，不受兩極霸權的操作與干預，以尋求穩定的發展「國家建立」過程；但區域卻未形塑具體的「中立區」機制，或是具有約束力的條約與規範，而僅是以政治性宣示、聯合宣言來表達其區域共識，這是東協長久以來維持和平的規範特色與互動模式。 面對後冷戰時期區域環境的轉變，東協區域中立化的發展面臨調適的過程，透過簽署《東協憲章》與發展安全共同體來加強東協制度化層面，但卻依舊受到既有的區域中立化規範所影響，東協應如何在效率的強化與「不干預原則」中尋求平衡乃當前的重要課題；同時，在東協推動安全共同體的整合過程中，區域的共識卻因為與周邊國家的主權爭端－「南海議題」而遭受破壞，這考驗著東協能否在2015年如期完成安全共同體建構的行程表。

「地緣政治」從字面上來看，就知道它是與地理、政治有關的課題研究，從深層的角度來看它則是以地理的宏觀思維來解釋一個國家的政治行為的科學。人與自然環境之間的關係是永久存在的，因而地理環境對人類社會總會有一定的影響和制約。中西方學者的對地緣政治地理的詮釋都不盡相同。有必要先將地緣政治理論的淵源、定義及形成的因素加以深入探討，以建構本文研究立論之基礎。 自從第二次世界大戰後所形成的兩極對抗終結後，世界各個主要國家無不針對此一新的國際環境重新思索未來的發展與相應作為，以利其在新的國際體系產生醞釀過程中，爭取國家的安全發展與最佳角色、地位及對全球之影響力。中共利用地理上海陸兼備的特色及廣大經濟市場需求的優勢，積極營造有利其爾後綜合國力發展的地緣政治環境，並已躍昇為國際多強體系中的「一極」。尤其是中國大陸位於亞太地理位置的中心，而且是目前是世界經濟增長最快的地區，尤其中國大陸乃是全球人口最多、市場需求容量最大、經濟增長速度最快的國家，若中共能夠針對其地緣政治環境之特色，因勢利導，調整因應，以海陸交鋒的地理條件採全方位輻射同步發展的模式、以優勢的文化背景吸附多數鄰國為伍、以平等互惠爭取周邊強國的支持，則其後續的發展潛力不僅能成為亞洲區域或歐亞大陸的權力主宰者，更足以挑戰美國的全球霸權地位。 基於全球經濟發展與經貿整合不可逆轉的趨勢，中共未來地緣政治發展的主軸仍然會指向經濟方面，同時透過睦鄰政策的持續推動與夥伴關係的建立，營造一個以中國大陸為核心的東亞大陸地緣政治板塊。進而藉軍事變革的力量，將解放軍改造成一支能有效執行防衛國土的地面部隊、能達到對強權嚇阻的飛彈部隊、能走出大洋的空中武力與遠海艦隊。並以「上海合作組織」及「六方會談」打擊國內的三股勢力，同時爭取東北亞區域事務的主導權；積極參與「東協」組織，在經濟上維持東南沿海的經濟整合與發展及建立可以聯繫歐洲的地緣經濟板塊，在政治上突破美國的圍堵，爭取東南亞地區政經命脈的主控權。最後是發揮「博鰲論壇」的最大影響力，建構一個真正屬於「亞洲人的亞洲」、「中國的亞洲」的地緣政治理想。 冷戰結束後，所形成的國際大環境呈現出全球化的趨勢、以合作代替對抗的國際互動模式及經濟發展的主流意識等地緣政治環境特色，對即將成長、茁壯的中共而言，無非是一種新的機遇。另一方面，中國大陸周邊地區既有美國在西太平洋、中亞地區軍事部署上的圍堵；以及周邊「三股勢力」（恐怖主義、分裂主義、極端主義）的興起，加上鄰國潛在的糾紛衝突及領土、主權、資源的爭奪等複雜交錯的危機，對中共內外環境及爾後的向外發展也會產生一定程度的制約與挑戰。中共在此機遇與挑戰相互拉扯的過程中，若能「掌握機遇，積極發展」及「厚植國力，迎接挑戰」，將在未來的地緣政治發展開創出嶄新局面。 一國的地理位置決定了它周邊安全與發展的環境，也決定了它在國際戰略格局中的地位，這是一個國家在地理上的根本特性，其影響具有恆久性。拿破崙曾說：「瞭解一個國家的地理，就可以瞭解其對外政策。」任何一個國家所面臨的利益、威脅與未來發展，都與該國的地緣位置息息相關。也就是一個國家的行為必然會受到地理的制約，為了建構符合本身利益的地緣政治環境，就必須掌握形成地緣政治的因素，充分運用地理的優勢，同時避開地理的限制，才能夠達到維護國家安全與發展之目的。總之，檢視中共在冷戰結束後所呈現的國家政治行為之目標，可歸納惟下列幾點地緣政治的戰略意涵： 一、營造「多極化」的格局－打破美國所主導的全球地緣政治格局。 二、提升大國地位－突顯中共崛起的意志與決心，並爭取對國際政治權力的分配。 三、擴大順從中共周邊的勢力範圍－強化對周邊地緣政治板塊的影響力度。 四、遏制「台獨、疆獨、藏獨」的分離勢力－維持中國大陸地緣政治內外環境的安全與穩定。 台灣的地理位置處於中國大陸的東緣，正位於東北亞與東南亞的中央樞紐地帶，這個自然地理特徵限制著台灣必須朝向南北或東面方向發展，也就是要以經營亞太地區作為發展的主要腹地。冷戰結束後中共也趁勢在亞太地區安全、政治、經濟領域中積極建構扮演主導及領航的角色，主要目的除了改善與周邊國家的關係外，就是要藉此強迫他們在台灣與中共兩邊作出明確的選擇，以達到孤立台灣的目的。此外由於中共地緣政治的發展效用，已反映出中共在國際影響力漸次上升，促使美國在現實利益的考量下，在美國、台灣、中共的三角關係中，美國選擇向中共傾斜的發展。未來在中共逐起崛起的大環境不變狀況下，美國也將被迫向中共靠攏，相對地稀釋了台灣與美國之間的關係，這將是台灣未來安全與發展的一大警訊。 冷戰結束後，隨著美蘇兩強對抗格局的消失，在全球各個區域普遍響起經濟發展及經濟整合的熱潮，在現代國際發展趨勢而言，以經濟利益為基礎的發展途徑，將能創造另一個政治、外交地緣政治新局，其中以「自由貿易區」模式的發展最具成效。預期未來「地緣經濟」勢必成為國際體系建構與發展的一個主流模式。最後來觀察陸地與海洋兩者的相互關係，陸地會對海洋構成控制的效果，海洋則對陸地產生包圍與封鎖的作用，在現代的國際政治權力環境中，它們都可以具體呈現出國家權力的所在。