地方預算爭議之探討─以台北縣為例 摘 要 預算審議是立法機關的重要職權，審議過程相當於政策取得合法化途徑，就行政機關的立場，莫不希望總預算案能順利完整通過，儘速執行以彰施政績效。如何針對爭議問題的原因，可能影響預算審議結果的因素，以爭少爭議的發生，以及爭議發生時的適當處理機制，讓法定預算程序能夠順利完成而據以執行，避免對地方政務推動的形成困擾與阻礙，這是本文的研究目的。 預算爭議原因的探討可以從預算審議的過程中了解，也可以從預算審議的議決文發現，彚整歷年的議決文整理出修正理由、筆數、金額加以歸類，對照當時的時空環境背景、政治結構、法令規定等情形，甚至蒐集當時媒體曾經揭露之報導，可以了解爭議可能形成的原因、背景，又如何經由政治運作或法制面之解釋到爭議事件能夠獲得解決之間的因果關係。爰以台北縣為例，針對足以影響預算審議結果與爭議個案發生的因素或背景資料蒐集歸類並分析之。 本研究採文獻分析、參與觀察及深度訪談法，在文獻探討方面，經蒐集民國六十二年至九十七年的預算審議的相關資料，以爭議案件的性質來看，大多數屬於地方基層政治面、或預算實質面等，並未涉及憲法等法律層級，因此，大致上由府會協商處理，倘若遇有雙方爭議不下時，只好訴請上級地方自治監督機關台灣省政府或行政院解釋。 在實證研究方面主要以深度訪談法取得直接資料，並輔以參與觀察為驗證，加以交互印證訪談所得資料之可信度，俾以獲得具體研究成果。由訪談中，發現會影響預算審議的因素都有可能是爭議發生的原因，無論是外在環境因素的政治結構、次級團體或政黨政治立場、府會關係、議員個人因素、甚至媒體輿論等，以及屬於預算實質內容的財政結構、以及審議過程中的議程安排、議事程序等，在在都會影響審議結果，也是在爭議發生及處理時必須顧慮的因素，而府會關係攸關著預算的審議，平時即需建立良好溝通平台，才能達到行政與立法權互為制衡的雙贏。 基於權力分立原則，並透過相互制衡的方式處理各項公共事務，本為構成現代民主政治的重要原則，政府預算審議制度亦源於此，當然審議的過程難免會有爭議問題的產生，經由研究發現地方預算爭議問題產生之原因，以及可能對審議結果產生影響的因素，檢討現行預算審查上之缺失及法規適用疑義，並提出適切可行之建議，以期改進預算爭議處理之機制，冀望能藉此提供地方政府對於預算審議之爭議問題解決的具體建議。 關鍵字：預算審議、預算爭議、覆議 / The Exploration of Budget Controversies of Local Government: Case Study in Taipei County Budget approval of legislature carries weight. The process of budget approval equals to the legitimateness of policies. On the executive stand, it is hoped that general budget case can be passed smoothly and thoroughly to get it done for manifesting performance. This article aims that avoiding disturbance and hindrance of promoting local policies legal budget process may go well to get it done by focusing on the causes of controversies and the possible factors of budget approval outcomes to diminish controversies and establish proper mechanism of settling controversies. The causes of budget controversies may be explored from the process or the resolutions of budget approval. By gathering previous resolutions, by classifying their revisions, numbers, and prices, and by comparing time-venue backgrounds, political structures, regulations and even media reports then, the causes and backgrounds of controversies may be revealed; moreover, the causal relations of settled controversies through political operations and legal explanations may be indicated. Taking the budget of Taipei County government for example, the factors and backgrounds of impacting the outcomes of budget approval and those of arising controversies can be gathered, classified, and analyzed. This article takes literature review, participated observation method, and in-depth interview method into analysis. In respect of literature review, the related information of budget approval ranging from 1973 to 2008 is accumulated. Judging from the nature of controversies, the majority belong to local politics, or budget substantiation, without any constitutional problem. Therefore, both local government and legislature sides can negotiate controversies. In case of no settlement by two sides, upper autonomous supervisor, former Taiwan province government or Executive Yuan may clarify controversies. In respect of empirical research to obtain concrete results, direct information can be gained by in-depth interview method plus participated observation method with the credibility of cross-checking interview information. During interviews, possible affected factors of budget controversies may link to externally speaking, political structures, subgroups, political stands of parties, relations between local government and legislature, media and public opinions, individual factors of councilors, and internally speaking, financial structures of budget substantial contents, and agenda setting and process during approval. All mentioned above may usher outcomes and be taken into consideration in case of controversies. The relations between local government and legislature concern budget approval. Both sides need to build up a good communicative platform to attain to win-win strategy of both executive and legislative powers as check and balance. This being constituted the crucial principle of modern democratic politics based on the rule of power separation through the means of check and balance to deal with public affairs, the institution of government budget approval also comes into being. During approval, controversies more or less may arise. Yet the mechanism of settling budget controversies may be improved throughout checking the causes of controversies, surveying the possible affected factors of approval outcomes, reflecting the shortcomings of present budget approval, clarifying regulations, and issuing proper feasible suggestions. It is hoped to provide local government with concrete proposals concerning the settlement of budget approval controversies. Key words: Budget Approval, Budget Controversies, Reconsideration

與公共政策最攸關的因素之一即公共預算，其常被稱為「數字化的公共計畫」，預算配置牽動一國或一地的整體政策規劃與發展趨勢，因此亟需民意的投入與關懷。然而國內無論中央政府或各地方政府的公共預算過程皆將民意排除在外，而相關預算文獻也將焦點放置於「行政部門與立法部門的互動」，民眾意見極少直接呈現在公共輿論中。 本研究受到美國各地方政府之「公民預算參與」諸多文獻的啟發，欲探究一般民眾能否在公共預算過程中扮演積極的角色、其在參與過程中可能遭遇的各種限制，以及影響參與力的重要因素。由於在國內尚屬初探性研究，因此將研究對象設定為教育程度及經濟水準較高的台北市民眾，在全台北市十二個行政區之戶所進行問卷發放，共取得有效問卷260份，經過統計分析後呈現主要研究結果如下： 一、本研究依變項為「公民對參與台北市政府預算過程的意願」，共分為三個子面向：認知、態度，及行為。以「認知」而言，對公共事務較熱衷、男性、年齡較長者對於公民預算參與之認知程度較高；就「態度」而言，政府舉辦活動時所扮演的角色、選擇議題的重要性、程序正義等皆會影響民眾對於此類活動的支持度；而以「行為」來說，對於公共事務態度較熱衷、年齡較長者，其對於公共預算過程也較具有參與意願。 二、台北市民眾偏好之公共預算參與機制與誘因：在參與機制方面，較受歡迎的方式為「公聽會」、「諮詢會議」與「問卷調查」，另有多人提出以電腦、上網的方式來公佈資訊最佳；而參與誘因方面，有超過一半的民眾都選擇「意見能反映在預算決策中」為最佳的參與誘因，另外較受歡迎的方式為「提供政府運作資訊」與「能與市府人員或市議員對談」。 三、台北市民眾偏好之公共預算配置：建議為增加的政事別預算主要是「教育科學文化」、「經濟發展」、「社會福利」等支出，然增加幅度並不多，亦即整體而言，民眾大致上贊同目前的台北市公共預算配置。 經過問卷分析後，本研究建議政府相關單位可著手規劃基礎的公民預算參與活動，尤其以「公聽會」或「問卷調查」較為可行；此外，如何將繁瑣的預算資訊簡化以達公開且便民的目標，更是當代政府須思索的重要課題。

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壹、研究動機及目的 中央政府總預算，乃國家某一年度歲入出之依據，國政上何者應與？何者應革？有何支出？重點何在？如何收入以應付各項支出？均為總預算表達之重心，亦為國家施政之藍圖。試若預算編制不良，不僅增加人民不必要之負擔，且國家經費如缺乏適當之分配，亦與國民福利有礙，可見其對國家施政與人民福利的影響，洵屬至深且鉅。 筆者曾任職於立法院預算委員會，有幸在國會山莊實際參與預算審議之作業，傾聆總預算之質詢與答覆，益感其重要性；惟以斯項資料收集不易，坊間少有此類論著，乃有志對現階段中央政府總預算之興革作一探討，冀期拋磚引玉，使中央政府總預算之編制與審查，能夠愈趨核實更加進步，斯為本文之研究動機及目的。 貳、研究範圍 本文之研究範圍，係以現階段中央政府總預算為主，另對與之相輔相成之「政府預算制度」亦作一探討；至於國防、外交部分，事涉國家機密，自不屬本文研討之列。另因中央政府總預算涵蓋內容十分廣泛，本文僅就與「預算內容」或「制度主體」有關者加以探討，至若各項預算單位在業務上、經營上如何與革？則不屬本文研討之列。 參、研究方法 本文之研究方法，係以敘述性（Descriptive）及探索性（Exploratory）之方式進行，就政府遷台以來各年度中央政府總預算加以分析，另就立法院審議斯項預算之改進意見加以整理，並輔以學理上之探討，冀期使理論與實務相融合。 惟以社會科學之興革建議，本難有必然之答案，文中所提之改進建議，當屬「探討性之意見」，絕非冀圖以之作為最完美之定讞。 肆、論文結構： 本文分五章十六節，都七萬餘言。其內容大要為： 第一章：緒論。首論政府預算之基本功能，並就總預算之內容及審議現況作一概述，同時闡述現階段政府的預算政策。 第二章：當前我國預算制度的研討。旨在比較研究政府預算制度的各種型態，同時探討我國現行預算制度，並試擬改進之建議。 第三章：現階段國家總預算的檢討與改進。旨在就當前國家總預算的幾許重大問題加以探討，最後舉述近年國會審議後之改進意見。 第四章：國營事業營業預算的檢討與改造。首先探討建立預算制度的幾個前提問題，並就當前國營事業營業預算的幾許重大問題提出改進建議，最後列舉年來國會審查斯項預算後的改進意見。 第五章：結論：就本文提出總結，並對後繼之研究者託予寄望。

預算制度乃現今企業廣泛採用的管理會計技術之一，而預算參與(Budgeting Participations) 則係預制度之一項重要特徵。是否增加員工在制定預算目標時之參與程度，即便能增進員工之預算績效表現？在學術研究上，迄今尚未獲致一致性的結論。再者，員工是否會假預算參與之便，而使組織產生預算虛估(Budget Slack)的情形，在實證結果上亦未有定論。本研究主題之一，即在探討預算目標參與程度是否對預算績效以及預算虛估產生影響。 本研究主題之二，則在探討酬勞計劃(Compensation Scheme) 對績效及預算虛估之可能影響。本研究採實驗設計方式，並以二因子變異數分析及二因子共變數分析進行統計檢定。研究結果發現：酬勞計劃對績效及預算虛估之影響達到5%顯著水準，亦即酬勞計劃之不同設計，會影響員工在預算績效上之表現及預算虛估金額之大小。至於預算目標參與程度對績效及預算虛估之研究假設，則未獲得本實證研究之支持。

台灣企業以中小型居多，在企業規模由小擴大之轉型期，遭遇最大困難即管理制度之 建立。而預算制度扮演了規劃、控制、激勵、協調、教育等五功能，是一管理完善企 業必備之制度。因此擬就對在台外資企業之研究，了解外資企業預算制度之全貌、驗 證預算相關理論，提出預算制度之權變模式供國內企業參考。本文一冊共分六章：第 一章緒論，敘述研究目的與方法，並簡介預算制度。第二章預算的規劃，敘述預算與 長期規劃之關係、參與方式、編製與修正類型。第三章預算的組織，敘述預算制度的 組織設計與協調方式。第四章預算的控制，敘述預算虛估之控制、績效回饋、評估與 激勵。第五章預算的權變模式，敘述不同情境下預算制度之差異。第六章結論與建議 。

本文之研究範圍為近年來交通建設所編列相關之特別預算，及中央政府債務規模發展趨勢為主題，探討特別預算制度是否影響政府財政負擔。並以行政院主計處、財政部等統計數據，分析特別預算造成中央政府累計債務的影響。 研究發現，我國面臨經濟衰退情勢而採用擴張性財政政策中，「特別預算」因具備較大預算彈性而廣受歷任政府採用；與世界主要國家相較，我國預算有更大的執行彈性。 本文也由預算法規定經常收支須維持平衡觀點，分析結果顯示編列特別預算尚未違反經常收支平衡之規定，但有關預算法所定公債與賒借收入等不得充經常支出之限制，仍須以訂定特別法方式予以排除。 另外，由於公共債務法對債務額度之限制，且交通建設特別預算不列入債限數之舉債金額龐大，故若編列於總預算項下，將不符合公共債務法每年流量上限之規定。 最後為使預算決策過程更理性，以特別法之型態編列特別預算，應視為短期暫時性的過渡辦法；對於施政過程可預期之繼續經費，仍宜回歸編列於總預算中，使預算資源做合理分配。

政府預算限制式是近十年來總體經濟學的主流。由於政府各項支出必須等於政府收 入，亦即政府移轉性支出、公債利息友付及消費性支出等項支出，必須仰仗稅收、 發行公債和發行貨幣等方法來挹注。本文即分別探討這些融資方法其經濟效果的差 異。 第一章為緒論，說明研究動機及方法。 平衡預算 數似為政府預算限制式濫觴，在第二章以簡單凱因斯模型討論平衡預算 乘數之後，即正式引入政府預算限制式。 IS-LM模型中的各種融資方法，孰優孰劣，莫衷一是，第三章中有詳細的探討。 在第四章修正模型討論後，第五章就台灣情況作實證模擬分析，並據此檢查動態穩 定的條件。最後，在第六章作簡短的結論。

全文約計一冊，約五萬餘字，分七章二十一節。第一章說明研究動機與目的，研究範 圍與限制及論文結構。第二章簡介醫院預算概念，包括醫院預算之意義、功能、條件 、組織、型態，並將靜態預算與彈性預算作比較。第三章說明醫院預算編製規劃，營 運規劃及標準之建立。第四章分住院收入、門診收入、收入減項探討收入預算之規劃 與控制。第五章分人事費用、非人事費用探討費用預算之規劃與控制。第六章說明醫 院預算電腦化系統之結構，功能及應用。第七章為全文之總結，並提出若干建議。

目前台灣探討預算決策、預算行為的實證研究並不多見，本研究欲探討台北市政府各局處單位預算或單位預算分預算之預算編列人員的預算決策行為，研究各種影響行政官僚預算決策行為的因素，了解我國地方政府行政機關在實際編列預算時，是否會追求預算極大化？若有追求預算極大化的傾向，是否都能成功獲得其預期的預算數額？行政人員編列預算時所考量的因素為何？等諸多議題。 本研究先採取問卷調查方法，經統計分析後，依據問卷內容所獲得的結果，進一步擬定訪談題目，與相關人員進行深度訪談，期透過量化、質化研究方法兩者並行，使本研究的研究結果更為嚴謹精確。研究者以Niskanen的「官僚預算行為模型」為基礎，探討行政官僚個人動機、官僚面臨的制度性限制，以及非制度性的約束、政治因素這些變項，對官僚預算行為所產生的影響。本研究將「官僚個人動機」、「預算制度」、「政治因素」、「組織認同」、「機關組織文化」、「官僚影響力」此六個變項列為自變項，將「預算極大化傾向」此變項列為依變項，進而探討這些變項間的互動、影響。 研究發現說明如下： 一、官僚預算行為影響因素分析：（一）官僚個人動機：官僚個人公益動機可能會激勵行政人員努力構思新事務，爭取更多預算為民服務，但前提在於公務員必須提出具體可行的施政計畫，有效說服長官加以支持。（二）組織認同：公務員對組織認同的程度，對其爭取預算的行為影響並不大。（三）預算制度：現行預算制度確實會對官僚的預算行為產生影響，並限制了官僚權限及影響力。（四）政治因素：政治因素在預算制定過程中具影響力，也會影響官僚編列預算時的考量。（五）機關組織文化：各行政機關基於單位屬性、業務職掌及相關法令規定，編列預算考量的因素必然不同。各局處由於單位性質、政策規劃不同，預算不會也無法相互參考，若有參考情形發生，也僅限於各機關共同編列的預算部份。（六）官僚影響力：官僚權限大小並非僅侷限於官等、職位…等因素影響，更與該機關性質、重要性及個人人格特質有關。 二、機關首長會在可能範圍內追求預算極大化。三、行政官僚希望預算增加的前五項理由依序為「改善公共服務品質」、「反應生產成本（物資、計畫、設備…）的增加」、「維持現有計畫」、「改善辦公設備」、「對利益團體及特定民眾提供更多服務」。四、行政官僚編列預算考量的前五項因素依序為「反應民眾需求」、「改善特定政策」、「保護現有計畫」、「改善福利與設備」、「維護機關形象」。五、最具影響力的前五位參與者依序為「機關首長」、「市議會」、「單位主管」、「上級機關」、「會計主管」。六、我國政府預算編列仍存在浮濫不實現象。七、府會關係對政府預算與行政人員預算行為有部分影響。