社會福利的成長速度超過了一般資本主義國家的財政負擔，幾乎可以說是各國財政的夢魘。因此各國莫不企求能在不增加財政支出的原則下，調整政府組織或是者是政策執行架構，以達到一方面節約成本，另方面又能繼續施政的雙贏。因此這種原本是以因應社會福利政策高支出的辦法－成立「基金」就被許多國家重新思考與引用。 這種以「基金國家」為主體的管理與施政方式同時涉及了幾方面治理模式的改變：（一）在財政上與政府預算脫鉤；（二）政府與基金的地位在法律上相對平行，同時也由上下隸屬關係成為平行契約關係；（三）政府必須在原有的政府組織之外另設管理與獨立監督機構以進行監督與管理；（四）與政府的關係是建立在法律關係上，同時基金也享有公法人之地位，基金一切營運管理必須依照法律規定進行。這種維持「一個手臂」距離的治理方式的最大優點就是少了政府官僚組織僵化的問題，同時又能適度引進市場機制的競爭，以維持效率與效能。 中國的醫療保障制度自八○年代後展開了一連串的改革，到了九二年的「兩江模式」試點可以說是到了一個新的轉折點。改革之後的中國醫療體制度由於法令的不夠週延，卻使各地方的醫療保障基金各據山頭，成為各地方政府的小金庫。雖然如此，但是「基金國家」的雛形卻是已經出現，這是否是未來中國的一種新的治理模式，值得各界觀察。 / The rapid growth of social welfare has worsened financial difficulties of capitalist countries in general, so whatever principle that may help assure the realization of related polices without increasing fiscal expenditures becomes desirable. Thus the managerial pattern based on funds has been widely taken into account and adopted. The features of such “fund-states” pattern are as follows. First, the funds are fiscally independent of governmental budgets. Second, legally the government and the funds are relatively equal. Third, the funds must be under management and supervision of independent agencies established by the government. Fourth, while the funds are given a status of public corporation, its relationship with the government is based on laws. Such managerial pattern “one arm-swinging distance” can mostly benefit from the market competitive system properly introduced to maintain efficiency and effectiveness. In China, the problem of medicare funds is hard to solve due to the incompletion of laws. Nevertheless, the “fund-states” pattern has come into bud. Whether it will emerge as a brand-new managerial pattern of China is worth more observation. Keywords: governance；public management；market economics；medical reform；fund-states

在2000年時，學者R.Denhardt提出了一個新的概念”新公共服務”，其介紹新公共服務的源起、其內涵要義、與學者們對其的了解與判讀，接著希望能以之來進行檢視，並且希望能夠進一步討論出新公共服務的未來發展，及瞭解其是否真能符合政府當前所面臨的危機與治理模式的需要與可行性。 此外將探討新公共管理與新公共服務兩者之間的共通性，並推衍出兩者所面臨到的問題＿公共性。公共性的存廢與否都將會牽涉到公部門對於其所服務對象（不論是公民頭家或者是顧客消費者）的重視，並且筆者將會在本章中提出幾個重建公共性的方法或途徑。 然而經由兩者互相比較的過程中引導出“倫理”不僅是新公共服務理論，更是實為貫穿公部門治理的本質。因為不論公部門採行何種治理模式都需服膺其專業倫理，順從其內在責任與外部課責。並期望能夠經由一連串對於公共行政學相關理論中人性論的推衍，進而導引出新公共管理、新公共服務與公共性及倫理等相互的連結，並且將公共行政學視為一個「人」來加以探討，最後由信任觀點的途徑加以整合和強化，使整篇論文能夠加完善，此其一。經由論文的推論引用到企業倫理、信任觀點等使公司部門能夠在管理主義與社群主義的互動上能有更深的交流。

自1980年代以來，政府能力減弱導致治理的困境，需要引進其他部門的力量以持續公共服務之提供，「公私協力夥伴關係」理論應運而生，「協力治理」成為政府在新時代提供公共服務的重要方法。協力治理是一套建立在行為者之間網絡互動的治理體系，雙方共享合作夥伴關係產出的利益，但是新的治理模式也會帶來新的困境；地方異質性導致國家在治理上的困境，進而轉向倚賴社區與地方政府間協力推行政策。當旨在解決政府失靈問題的協力治理都出現侷限時，透過協力網絡所提供的公共服務要如何持續推行？本研究探討公私部門之間的協力合作與衝突，透過相關公共行政理論之討論，以「新北市土城桐花節」與「新北市三峽藍染節」為個案，分析我國地方層級文化節慶活動辦理過程的協力治理，以期為既有體制下運作出現失靈僵局的公私協力關係提出解決問題的參考。本研究以協力治理理論為分析架構，透過深度訪談與次級文獻分析嘗試回答下列問題：本研究兩個案例中公私協力運作過程為何？遭遇什麼樣的困境？當協力面臨失靈時行為者如何面對困境使協力成功或至少不致失敗？研究結果發現，公私部門的合作關係若僅止於契約委外，則協力傾向出現不穩定甚至失靈；若公私部門調整他們對協力治理的態度，亦即公部門確實扮演其領航角色，與地方團體對協力過程具共同的承諾與相近的目標、且積極參與協力過程，便可使出現困境的協力不致徹底失敗。 / Since the 1980s, governments around the world have suffered from weakened governing capacities. The idea of “public-private-partnership (PPP)” was thus proposed, hoping to help sustain public services. Central to the PPP is the concept of “collaborative governance,” which has become an important method for government to deliver public services. It is a governance system based on network built among actors who share the benefit generating from the partnership or collaboration. However, this new governance model faces challenges caused by local differences. State then turns to depend on collaborative governance between local government and community. Drawing upon major public administration theories, this study seeks to answer the question as to how could public services sustain when the collaborative governance fails. It is done so through examining the cooperation and conflict between public and private sectors, with Sanxia “Indigo Festival” and Tucheng “Tung Blossom Festival” in New Taipei City as cases. In-depth interviews and secondary literature analysis are adopted for this study. It is found from both cases that if the PPP is merely contract-based, it tends to be instable or even fail. If actors in both public and private sectors take collaborative governance seriously and commit to long-term collaborative relationship, the PPP tends to be stable and sustainable. It is also found that whether public sector can play a proper role of pilot in the collaborative relationship appears to be the key to success.

有鑑於八０年代新公共管理(NPM)的興起對公共行政帶來重大的影響，其顧客導向的主張，刺激了顧客滿意度調查在公部門廣泛的應用。然而回顧過去公私部門重要的民眾滿意度調查，發現評估指標幾乎都著重在效率、效能面，而公共行政引以為本的公平價值卻少見探討。因此，本研究選取對人民影響最基本但重大的全民健保政策為個案，嘗試建構一個兼顧效率與公平面的民眾滿意度模型，並將焦點置於公民公平觀感與滿意度之間關連性的探討。在資料的蒐集上，採用國家衛生研究院「衛生醫療體系優先順序之制定的研究」於2007年12月1日至12月24日進行的電話訪問調查，經扣除遺漏值後，共有2478份樣本。本研究所建構的民眾滿意度ordered probit模型以「健保滿意度」為結果變項，解釋變項則包含了基本人口社經背景、以及效率效能面和公平面的指標。經實證結果發現，過去一直被強調的效率效能指標對健保滿意度確實產生顯著影響，但民眾對健保政策的主觀公平觀感也被證實與滿意度有顯著關連；換句話說，如果政府進行民眾滿意度調查時，未能含括公平面指標，則其所獲得的資訊將不能完整表達民眾的心聲。但本研究亦發現公民對健保政策以外的公平性態度並未顯著的影響健保滿意度，因此，民眾滿意度調查中測量公平觀感必需具有明確的政策背景。 / In the past three decades, new public management (NPM) has a great impact on the field of public administration. Among the impacts, “customer orientation” is the most influential one. For the purpose of evaluating citizen satisfaction on government services, public agencies begin to utilize the Customer Satisfaction Survey (CSS) mainly designed and administrated by business managers. However, after reviewing the content of the CSS questionnaires, we find that the emphasizing values behind the CSS are efficiency and effectiveness rather than equality, which is sometimes the main value behind public service delivery. Whether value of equality will influence citizen’s level of satisfaction is the main research question of this thesis. We take Taiwan’s National Health Insurance (NHI) as a case study, and utilize a citizen survey on priority setting of the NHI from the National Health Research Institutes in late 2007 as the secondary data. The dependent variable of our citizen satisfaction ordered probit model is “NHI satisfaction”, and explanatory variables including demographic backgrounds, indexes about efficiency or effectiveness, and indexes about equality. The results show that efficiency and effectiveness have significant association with NHI satisfaction. Most importantly, the citizens’ general evaluation on the equality of NHI also has a significant impact on the NHI satisfaction. According to the results, we suggest that applying CSS into public service evaluation should include index about equality in order to capture the holistic picture of citizen satisfaction.

公民參與是民主化程度的重要指標。對於公共建設而言，因為公共建設要解決的問題涵蓋面較廣，從概念構想經過可行性研究、規劃、設計、施工、使用、營運的期程較長，總經費也高。公共建設牽涉的利害關係人層面較廣，以往民眾參與困難，近年來民眾要求更深入的參與，除了環保、生態的顧慮之外，對於建設要解決的問題、建設目標、建設方式、建設內容、替代方案的選擇都要求參與。深度化參與之後，政府機關推動公共建設的難度也提高，對於公共建設的決策模式也需要考量增加公民參與的程度。 新公共服務的主要核心概念是將「人」作為公共政策的核心，重視公民的參與過程勝於行政本身重視的績效。強調與民眾分享權力，共同解決問題之外，公務人員更需要著重治理過程負責參與的角色，在民主、社區、公共利益系統中建構公民參與及責任共承的架構。公共建設所追求的公共利益是經過公民不斷地對話、價值分享而形成。公民的對話內容因涉及公共建設的專業性、不確定性與複雜程度，因而對於公共建設計畫執行交易頻率的高低產生不同的效果。 本研究發現：公民參與公共建設適合前階段為完全參與；後階段為形式參與。前階段是指公共建設生命週期的企劃調查階段、規劃階段和使用管理階段，以建設功能探討、自然現象科學調查、住民經驗蒐集、公民偏好討論為主；後階段是指公共建設生命週期的設計階段、工程採購階段和施工竣工階段，以專業技術團隊的技術工作為主，透過細部設計圖、工程規範、施工標準的表現，移轉給施工廠商以誠實、成熟的工藝技術達成公民所託付的公共建設完成。辦理公共建設的公務人員具有新公共服務的核心概念—服務公民而不是顧客，願意與民眾分享權力，後現代公共行政需要公民參與來啟動解決問題的過程。公民參與對於公共建設的執行效率初步是降低的，但是整體效率可能是提昇。沒有公民支持的公共建設是無法執行。公共建設的專業技術團隊要增進公民參與首先要以公民為公共建設的主人，接著要設法以模型、3D影像等新方式，讓民眾易於明瞭公共建設的內容，來增進公民參與程度。專業技術團隊要忠實的幫利害關係人推估出各個替選方案的優勢和缺點，提供民眾充分討論了解以利明智選擇。 / Citizen participation is one of the most important indexs about degree of democratic development.For the complexity of public construction, from the original concept, feasibility study, planning, design, implementation to the operation, it takes time and cost a lot. Citizen participation in public construction is not a easy way to involve in many issues such as environment protection, ecology, construction content, the alternatives. There are more difficulties in decision making to public construction the more deeply degree of citizen participation. The “people” is the core concern in public policy from a view of the New Public Service. Sharing power and co-solving problem with the public, civil servant needs building a structure between democratic, community and public interests during the governance process. The public interests for the public construction come from the dialogue of the public and sharing values. The contents of public dialogue about the public construction are professional, uncertainty and complexity. It makes different effects when the trade-off frequence in public construction is changed. The Study found that the most suitable access about citizen participation in public construction is fully participated in pre-stage of construction and tokenism participation in late-stage of construction. The pre-stage of public construction life cycle is from investigation to planning and the operation. The late-stage of public construction life cycle is from design, implementation and completion. The civil servant who is in charge of public construction knows that serve in the public not customer, sharing power with the public and encourage citizen participation to solve problems. Efficiency in public construction pre-stage is lower than ever for the citizen participation, but it is grown up in public construction late-stage for the citizen participation. The professional engineers must translate their planning into easy understanding by model or 3-Dimension drawing. Be a faithful designer to serve in the public in order to make a good choice in public construction.

本文探討政府再造發展歷程，以理念層次探討為主，著重於八０年代以降，新管理主義之源起，及其理論背景作一粗略的介紹，進而整理其內涵價值，並佐以若干各國政府再造實例，以佐證之。再者，則針對1968年以來，新公共行政學者對新管理主義所提出的質疑與反思作一介紹，文中將論及新公共行政之源起、理論背景及相關主張，並針對其內涵價值作一整理。最後，將介紹目前方興未艾的「第三條路」（the third way）之源起、理論背景及其具體主張，並歸納本文在地方政府管理理念上之主張。期能對政府再造理念提出具有史觀的脈絡陳述，並且作為未來地方政府再造之參考依據。 是以，本文乃針對地方政府管理之理念與實踐進行研究，強調意識型態的區隔，及政府再造背景的時空性、急迫性，進而將地方政府再造，區分為效率的地方政府管理、民主的地方政府管理，及整合的地方政府管理三波，透過理念層次之「效率途徑」與「民主途徑」，以建構地方政府管理之「整合途徑」，及其未來願景（vision）。 文中提出「創新、效率、競爭、資訊」作為效率途徑的核心價值；提出「責任、機會、公道、參與」作為民主途徑的核心理念；最後就整合途徑而言，強調「位中、時中、知所權變、順乎自然及執兩用中」的原則，並引用論者所提出七項典範轉移之道，重申地方政府再造的勵革方向。其實整合的地方政府管理，不但重視權利與責任的對等關係，更注重環境時空系絡之影響，而強調權變觀點，但仍有本末先後、輕重緩急之考量。 回顧本研究，其釐清政府再造的歷史脈絡傳承，建構地方政府管理之理念型模（typology），並發現地方政府管理與地方治理的概念，或有互通相關之處，似可作為地方政府管理研究的新領域。

公共行政近年在外在資訊社會形成，和治理需求發展下面臨巨大的衝擊，民調顯示公民信任政府的程度每況愈下，許多學者主張正視制度效率與效能、更新政府流程、組織與程序再造的呼籲，各國政府也在新一波政府再造運動的推波助瀾下，不斷提出新公共管理的計畫，欲圖藉由政策的落實，提供人民新的治理形象，並達成最終信任政府，發展公民－政府間未來互信、合作的善治願景。 　　然而，新公共管理的理論，是否受制於私部門管理主義的利潤及購買行為之考量而有所侷限？公民信任復是否可與顧客忠誠度等量齊觀？無疑是新公共管理實踐的最大障礙，也有待以實證的角度發展相關研究，選取最適的計畫，驗證公民基礎績效、微觀績效等績效理論假設。 　　就此而言，電子化政府實為一理想的驗證個案，首先，其具有打破微觀以迄鉅視界線的體制，因其可超越平行與垂直單位劃分特質，避免微觀績效受限於以往政府信任是否「鉅視概念」之爭辯；其次，電子化政府的發展，在達成善治的階段性導引下，具有完備轉換行政模式的潛力，甚至形成制度性的替代；再者，電子化政府的服務考量向來是以公民中心為主體設計，其不僅可能從顧客滿意度角度監控其服務達成公民期望，也可以從人民對其回應性的認知了解其問責的能力，並從此二變項與公民信任相連結，建立信任的路徑。 　　是以，研究者針對較常使用我國電子化政府的網路公民，進行「服務品質」、「滿意度」、「回應性」、「公民信任」等認知的調查研究，發現服務品質、滿意度均係影響公民對電子化政府信任的正向要因，說明微觀績效的連結確實存在。而回應性雖亦確受到服務品質的影響，但其與公民信任之間的關係則甚為微弱，在概念上宜再深入討論。 　　基此，研究者認為，現階段電子化政府應重視前開以公民為中心，及契合階段性發展的設計，儲存公民信任，以電子化政府制度化的達成，促成未來真正打破官僚舊作的行政再生。 / In recent years, the high-speed shaping of information society and citizen’s wishing of good governance have made great impact on the governors and researchers of public administration. Public-opinion data showed that citizen’s trust in government dropped dramatically under enormous changes of external environment. For recovering citizen trust, many scholars claimed that the public authorities should pay much attention to make sure the whole system accountable, west governments also created New Public Management (NPM) programs to mold the trustworthy image of country’s administration. The NPM theory, backing up the movement of “Reinventing Government”, borrows a few conceptions from the field of business management. But the research workers still concern whether there existed conflicts of conception between the public and private value. To resolving this question, we have to examine the causality of NPM theory which links government performance and public trust to prove the validity of performance theories in the process of theory application. That is to say, we must know if citizen trust could result from “performance-satisfaction-loyalty” sequence just like the description of business marketing textbook. For the objective of affirming the connection of performance and citizen trust, I chose E-Government policy to be the study target and designed an inter-net investigation to analysis the public’s cognition. By path analysis, a quality research method, I found that the performance factors, including service quality and client satisfaction, indeed influenced citizen trust. Especially, service quality could produce direct and indirect effects on trust in the meantime. But the other independent factor, responsiveness, usually discussed in the political field, could not affect citizen trust. Importantly, this result supported the validity of NPM theory to construct the path of restoring citizen trust by reforming way of electronic governing institution.

面對所謂棘手議題（wicked issues），本文有別於傳統府際管理及其他解析理論的分析觀點，改以跨部門治理概念探討行政轄區界線模糊，多部門、多組織同時參與標的個案之狀況。同時為處理治理概念定義模糊的問題，爰採文獻分析法將治理概念內涵區分為政府中心、市場中心及社會中心三類，並發現多數跨部門治理議題的研究，偏重應用政府與市場觀點，爰本文主張以社會中心治理途徑針對「洛杉磯河整治計畫」進行分析。簡言之，本文的研究問題包括： 一、過往國、內外跨部門治理議題，採取哪些治理途徑？何謂社會中心治理途徑？以跨部門治理議題之規劃過程為例，其治理原則、治理結構與治理結果應有何具體主張？ 二、「洛杉磯河整治計畫」的草案規劃過程，應用哪些制度性安排，藉以產生該計畫之集體規劃成果？ 三、在前述參與機制的安排之下，研究個案的集體規劃過程是否在治理實務與理論主張之間出現落差？各部門參與狀況為何？存在哪些爭議問題？ 四、「跨部門治理」個案，在集體規劃過程應採用何種治理架構，有助於落實跨部門治理原則，以及提高各部門利害關係人對治理結果的滿意程度。 透過上述研究問題與個案，本研究探討三個部門（sectors）間如何（How）「合作」（collaboration）或如何促進合作，以達成共識的問題；又或者從反面來說，是探討哪些因素影響了跨部門合作，三個部門之間存在哪些衝突。從個案研究出發，則關心個案為何（Why）合作成效不佳或無法合作的問題，同時以提出促進合作、參與的制度性安排（What）為目標。 文獻歸納指出，為促進跨部門治理的成效，應堅持公共性、課責與公共參與作為治理原則。就治理結構而言，必須觀察各部門利害關係人於個案參與機制中落實治理原則的程度，並指出應以合作性公共管理作為促進部門間合作的工具。就治理結果而言，則建議對政策利害關係人進行態度調查，詢問對政策結果的滿意與支持程度，亦即以正當性與承諾作為治理結果的指標。 本研究內文在介紹洛杉磯河整治計畫的推動過程、內容與規劃草案結果後，指出其乃是洛杉磯市府會高度共識下的政策產物，並由議會發動的跨部門治理個案。在個案之規劃過程，執行重心乃是由市政府團隊所主導，安排「社區座談會、諮詢委員會、同儕評論委員會、利害關係人委員會、任務小組會議」等五類官方主辦的參與機制，以期落實公眾參與該政策規劃過程的目的；草案規劃期間，洛杉磯河特別委員會則擔任監督的角色。 研究發現各部門參與者多數認同也支持整治計畫的願景與草案規劃內容。但整體而言，仍發現部分有待改善的重要問題，分別為受訪者對治理原則的落實存在權變的觀念，政府部門以外的參與者代表性仍嫌不足，對於社會弱勢議題缺乏討論與回應，缺乏明確的責任歸屬與課責結構安排，未臻透明的決策議價過程。再者，從治理結果的角度來分析，對草案規劃結果抱持不滿態度者多數來自整治區，對規劃結果未表支持者多為男性、30歲以上、政府部門以外之受訪者、來自整治區、參與時間點較早；特別是針對整治的經濟利益與所需經費來源的估算，表示了高度的質疑。 儘管個案規劃過程仍有前述疑義，但在參與觀察的過程，研究者發現個案所處系絡具有較為成熟的社會條件，對於治理原則的認同程度彰顯了公民社會的成熟，也奠定尋求部門間合作的可能性。就跨部門治理之規劃個案而言，本文建議以樹立治理原則為先，進而逐步將其落實於參與過程及相關機制設計之內，最後則可透過正當性與承諾對集體參與之規劃成效加以評估。在研究調查資料與參與觀察的基礎之上，本文運用John Clayton Thomas所提出之「公共涉入形式矩陣」，將洛杉磯河整治計畫草案之規劃過程定位為「修正的獨立自主管理決策」，意指徒具參與形式的決策類型。依據本研究之個案分析架構，本文為洛杉磯河整治計畫之規劃過程提出十三項建議，於下分述之： 一、就制度性安排而言 （一）規定弱勢團體最低代表制；（二）公布各委員會之委員遴選標準、程序與職權；（三）訂定跨部門治理個案之責任宣言；（四）增辦弱勢團體公共會議；（五）善用既有公、私渠道以彙整利害關係人的建議。 二、就部門參與而言 （一）建立主動的意見回饋系統；（二）提高各類資訊的曝光度；（三）擴大計劃團隊、減小公共會議規模。 三、就提高規劃草案結果的「正當性」而言 （一）進行部門間的規劃溝通會議；（二）進行二度訪視／會談計畫；（三）避免由上而下的事前提議。 四、就提高利害關係人對草案結果的「承諾」而言 （一）進行施政成效行銷；（二）縮小計畫範圍，推動先導型計畫為先。 總結研究「洛杉磯河整治計畫」所獲得之啟示，在研究層面確認政府機關在跨部門治理議題中，其扮演的角色不因營利及非營利部門的涉入而被取代，反倒是承擔關鍵整合者的角色，應以合作促進政策議題得以被妥善解決。對本土的啟示而言，社會條件的成熟程度乃是推動跨部門治理的重要因素，無論是公民資格的養成或公民社會的建立，都將有利政策參與環境的鞏固。對土本同質個案的啟示而言，以台北市政府目前積極推動的「活化淡水河系」政策為例，其政策倡議的源頭與洛杉磯河整治計畫絕然不同，規劃、整合、執行及監督的分工亦尚未明朗，民間力量的參與渠道亦尚未建立。質言之，若以洛杉磯河整治計畫草案的規劃經驗為鑑，要避免陷落於「獨立自主決策」類型，建議除了持續健全社會條件之外，在參與機制的安排上，應妥善顧及公共性、課責及公共參與等治理原則，以社會中心治理途徑平衡過渡傾向政府主導、市場取向的規劃觀點。

大學發展的歷史，即是一部大學爭取學術自由之歷史。德國最早將學術自由納入憲法以基本權保護，並推演大學自治為學術自由制度性保障，賦予大學公法社團之獨立法人格，建立學術自由圍籬，法人化遂成為學術自由落實之主要途徑。 只是，隨著外在知識經濟、全球化競爭等環境變遷，大學除教學與研究基本功能，同時具有知識工廠、文化傳承、提昇國家國際競爭力、服務社會等多元功能。而經濟衰退，使政府對大學預算減少，在經費窘迫下，大學組織運營面臨經費與資源有效運用等議題。如何有效運用資源、發揮大學被期待之多元功能？成為各國大學改革重要議題。 我國大學法制改革，1994年以學術自由、大學自治為主張，期建立德國「學者共和國」，防止國家政治干預，擬將國立大學法人化，賦予大學獨立法人格地位。2002年配合政府改造，提出講求效能與效率的行政法人制度，並擬改制國立大學為獨立行政法人，在立法院審查修訂大學法時，將行政法人化專章刪除，委由未來制定專法，形成我國大學法人化似又退回原點。 本篇論文以時間（中世紀迄今）、與空間（德國、日本、美國）雙軸向形成之環境，進行有關學術自由理念、大學自治制度發展歷程等文獻整理，釐清學術自由對大學理念與組織法制之定位及其影響（第二章及第三章）；及現代環境變遷導致大學功能多元，加以政府預算緊縮，使大學需面臨營運成效議題，而公共管理理論對各國政府改造實務經驗對大學組織變革之啟發與影響（第四章）；取法近代德國大學組織型態鬆綁（第五章）、日本國立大學法人化等改革經驗（第六章）；重新審視我國大學法人化追求時，如何在兼顧學術自由理念價值與組織營運效能下，建構大學外部組織型態與內部組織法制（第七章）

一九八○年代迄今，對英美語系和歐陸等先進工業民主國家的政府部門而言，是一個治理模式變革的年代。值得注意的是，這一波政府改革運動的持續力和影響層面是歷史上少見的，驅動改革的相關理念亦有脈絡可循，並且已經浮現出若干明顯的新治理模式。可惜的是，這一波政府改革風潮雖然有著許多不同而動人的稱號（如新公共管理運動、政府再造運動），以及眾多令人目眩神迷的改革策略（如顧客導向的服務、簽約外包、組織精簡等），但是針對各類新的治理模式或各種改革方略所進行的分析及評估卻不多。本文將嘗試由治理（governance）概念發展出一套評估性的分析架構，以作為檢驗這些新的治理模式或改革策略的工具。這一套評估性的分析架構包括三個部分：治理工具的選擇、治理過程的互動關係及治理能力的評估指標。 目 錄 第一章 導論 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥1 第一節 研究動機與目的 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥2 第二節 研究方法與途徑 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥8 第三節 研究範圍與流程 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥11 第四節 治理概念的界定 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥13 第五節 研究限制 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥19 第二章 西敏寺型式的改革 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥22 第一節 西敏寺民主模式的特徵及其困境 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥22 一、西敏寺模式的主要特徵 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥22 二、西敏寺模式的困境 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥24 第二節 柴契爾革命的背景 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥29 一、經濟和社會的壓力 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥30 二、政治和行政的困局 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥34 三、歐洲化的衝擊 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥35 四、柴契爾個人的意志 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥37 第三節 新右派的改革理念 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥37 一、自由主義和保守哲學 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥38 二、奧地利學派和芝加哥學派 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥40 三、公共選擇理論 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥42 四、管理主義 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥49 第四節 保守黨政府的改革行動 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥53 一、改革紀事（1979-1997） ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥53 二、改革歷程及其重點 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥57 第三章 治理概念的分析架構 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥60 第一節 治理概念途徑的內涵 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥60 一、治理概念的七種用法 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥60 二、治理和新公共管理之間的差異 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥64 三、治理概念的五個命題 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥66 第二節 治理工具的類型 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥71 一、從政策工具到治理工具 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥71 二、四種治理工具 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥72 三、四種治理工具的比較 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥77 第三節 治理關係的層次 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥79 一、從政府統治到多層治理 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥79 二、三個層次的治理 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥81 第四節 治理能力的指標 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥85 一、善治的參考指標 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥85 二、動態指標的建構 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥88 第五節 研究架構的提出 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥92 第四章 財務管理改革 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥94 第一節 績效責任導向的財務管理 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥94 一、效率稽核 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥95 二、財務管理方案 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥96 三、市場測試 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥98 四、績效責任審計 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥99 五、強化會計功能 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥101 第二節 治理工具的選擇 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥102 一、層級節制為體，市場機制為用 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥103 二、官僚經驗與管理文化的變革 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥104 第三節 治理過程的互動關係 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥109 一、官僚與廠商的競爭 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥109 二、內部審計重於外部審計 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥111 三、中央集權與地方分權的拉鋸 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥112 第四節 治理能力的評估 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥114 一、從政治理性出發的問題診斷 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥114 二、柴契爾優越的統理能力 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥115 三、仍須強化的回應力 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥116 四、改革效益大於改革成本 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥119 第五章 組織結構的變革 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥124 第一節 市場模式的組織結構 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥124 一、民營化 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥125 二、續階計畫 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥127 第二節 治理工具的選擇 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥133 一、從層級節制到市場機制 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥133 二、組織經濟學的論證 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥135 第三節 治理過程的互動關係 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥138 一、國家空心化（hollowing-out） ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥139 二、行政執行機關與部會的互動關係 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥140 第四節 治理能力的評估 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥144 一、特定系絡下的問題診斷 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥144 二、梅傑與柴契爾在統理能力上的比較 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥145 三、回應力與反作用力 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥147 四、效益遞減、成本遞增 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥148 第六章 文官制度調整 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥152 第一節 人力資源管理取向的文官制度 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥152 一、富爾頓報告的遺緒 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥153 二、人事行政機關的改組 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥155 三、雇用制度的變革 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥157 四、訓練制度的發展 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥163 五、文官員額精簡 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥166 第二節 治理工具的選擇 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥167 一、從人事管理到人力資源管理 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥168 二、人力資源管理的內涵 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥170 三、策略性人力資源管理的省思 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥171 第三節 治理過程的互動關係 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥173 一、部長責任制與文官政治中立 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥173 二、政治控制與文官特權 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥174 三、續階計畫與行政課責 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥175 四、核心主管部門與高級文官的決策角色 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥177 第四節 治理能力的評估 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥179 一、難以周全的問題診斷 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥179 二、梅傑與柴契爾在統理態度上的比較 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥181 三、遲來的回應力 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥182 四、潛在的成本與潛在的效益 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥183 第七章 結論 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥187 第一節 研究發現 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥188 第二節 研究建議 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥200