京都大学 / 0048 / 新制・課程博士 / 博士(経済学) / 甲第18038号 / 経博第491号 / 新制||経||268(附属図書館) / 30896 / 京都大学大学院経済学研究科経済学専攻 / (主査)教授 植田 和弘, 教授 諸富 徹, 教授 川北 英隆 / 学位規則第4条第1項該当 / Doctor of Economics / Kyoto University / DGAM

民國87年省虛級化之後10年，我國地方政府再次經歷大幅度的層級調整，省虛級化時以取消「省」作為地方公共團體的方式，配合《地方制度法》之訂定，確定直轄市、縣(市)、鄉（鎮、市）為地方政府普遍的層級。《地方制度法》制定後地方政府的層級並未趨於穩定，而係呈現「縣（市）與直轄市同級化」、「直轄市化」、「去鄉（鎮、市）自治化」的發展趨勢，總結兩次大幅度的層級調整，其特徵為著重高層次的地方政府、由中央政府與地方政府、或地方政府之間的垂直整合、並以取消自治作為提升效率之手段。晚近的直轄市升格，更顯現出層級集中發展的傾向。 本文採取板橋區為個案研究，運用地方治理分析架構對於組織設計及地方輸入的描述及引導，探詢「去法人化」、「去自治」、「增加官僚層級」的一致化設計，或是多元中心的差異化設計，何者有助於治理績效之提升，側重在組織功能、公共服務、領導、基層政府型態四個面向上比較舊臺北縣板橋市與新北市板橋區之差異，首先利用地方法制的演變，爬梳整理自治的基本要素：自主財政、組織、立法、人事在直轄市與鄉（鎮、市）的歷史發展脈絡與特徵，並探討晚近兩個層級所遭受的挑戰及其轉變。其次採用訪談法，採訪經歷自治時期與非自治時期的行政首長、民選公職人員、公務員及自治監督機關的官員，試圖歸納出基層地方政府在地方治理曾發揮的功能、基層政府在升格過程中被忽略的價值，以建構直轄市差異治理的可能性及區自治政府的可行性。研究發現藉由重新設計原鄉（鎮、市）政府的民選職位、矯治過往地方治理上鄉（鎮、市）的負功能、考量各行政區的先天治理條件，差異化的區政府或可在直轄市內部獲得實踐。研究進而對基層地方治理提估實務的研究建議，無論針對現狀的六都、或未來可能的北北基合併，基層自治都有鑲入現存法制的可行性。

中華民國與大韓民國在很多方面有相同的地方。例如兩國國土均遭遇分裂的命運，兩國皆以開發中國家的資格，向先進國家的門檻積極地邁進中。 兩國地方自治的開始年代也很接近，但大韓民國過了十年因為政治上的原因而解散地方議會，直到1990年都維持著大陸系中央集權體制，可是到1991年四月，市、郡議會再度恢復。 就中華民國的地方自治，言自開始以來到現在繼續維持不曾間斷，但省、縣自治法源的省縣自治通則，則尚未制定，故對地方政府的組織功能方面不無影響。 故而，本論文研究之目的，乃就中、韓兩國之地方自治制度作比較研究，俾使讀者能窺知中、韓兩國縣郡地方自治制度之全貌，並供有關單位作研究改進之參考。 本文章節編排如下： 第一章為緒論，敘述本論文的研究動機與目的、研究方法以及本論文之章節。 第二章為中華民國縣制之探討，先說明縣之地位，其次論述縣之體制，並就縣之體制分別說明：第一，縣為何是地方自治團體﹖第二，縣為何要實施地方自治﹖第三，縣自治區域；第四，縣人民；第五，縣之自治權；第六，縣議會；第七，縣政府；第八，自治財政；第九，中央或上級自治團體對縣的監督；第十，對縣制之檢討。 第三章為大韓民國之郡制，其說明方式與前章同。 第四章為中韓兩國之比較分析，檢討分析中、韓兩國現行制度之異同點及缺失，並提供改進意見。 第五章為結論及建議，總結本論文的中心論點，並提出對兩國政府的建議。

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層級政府間的財政關係，並非靜態不變的結構，而是動態演化的結果。需隨外在經濟 社會發展與政治組織結構變化，作適當的調整。在這種動態過程中，財政學者發現在 大多數的國家，政府收支的發展型態呈現「財政集權化」(Fiscal centralization ) 的傾向。其主要意義, 乃表示在不同層級政府間之職能分配, 有自然集中於上級政府 的情形, 如中央或省。 長期而言, 主要影響因素為工業化與現代化帶來的經濟與社會結構的遽烈改變。如交 通運輸設施的改進, 效能高的大眾傳播系統與個人所得水準的提高。其影響所及, 除 了提高經濟個體的移動性, 使得公共財貨和勞務的利益及成本的分攤範圍擴大, 區域 間的外部效果增加外, 並且導致要求減少區域間的公共財貨和勞務享受水準的差異。 進而使得中央政府之租稅課徵權相對增加, 提高政府間補助金的重要性。除此之外, 技術進步所致的生產規模, 亦使中央政府能夠較有效率的提供公共財貨與勞務。 財政集權化的分析, 並非否定地方財政自主功能, 亦非僅是強調中央財政權力的擴張 。主要目的在凸顯層級政府間的財政權限分配, 隨著經濟社會條件的變化, 產生質的 轉變。即由傳統的「互相協調」, 演變為「互相合作」。亦即同職權可以截然劃分的 上下分層關係, 轉為難以截然劃分, 必須共同合作, 如大理石般的垂直分層的財政權 限關係。

本論文研究題目為「政治參與與村里民大會－－以台北市縣為個案之研究」。台灣地 區村里民大會的建立，始於民國三十五年，至今已逾四十年之久，其間雖迭有改進加 強，但在時空快速變遷的環境中，必然發生若干無法適應及調整的問題。本研究透過 對制度演變過程的概述，探究其興革與歷史背景。並以台北市縣居民為對象，進行村 里居民對大會參與行為之相關研究。全文計六章，茲將各章研究要旨說明如后。 第一章：緒論，說明研究動機與目的、研究方法與有關研究結果，並對本論文研究範 疇，加以界定。 第二章：村里民大會之演變，制度的成長，需不斷改進，始能深植根基，因此本章對 光復初期，實施地方自治，及台北市改制後，村里民大會制度之沭變。 第三章：村里組織之現況，村里民大會之成功與否，與村里組織是否健全，有著密切 關係，故需先闡明其現狀。就村里之地位、村里長、村里幹事、村里辦公室、鄰、戶 長會議、及村里各組織加以說明。 第四章：村里民大會之現況，對現行各項法規暨實施情形，加以說明比較。包括村里 民大會之性質、任務、會期、開會、督導、考核與獎懲、議決案等。 第五章：台北市縣村里民參與村里民大會之行為分析。包括概述、個人因素、社會因 素與參與行為之相關研究、村里民參與大會之原因、對村里民大會功能之評估。參與 深度之分析。 第六章：台北市縣村里民參與村里民大會行為與其他政治參與行為之分析，探討村里 民對村里長、村里幹事、村里辦公室、村里公約之熟悉度與參與大會行為之分析，並 對村里民選舉投票行為、收看電視新聞、閱讀報紙、閱讀政論性雜誌四項政治參與行 為進行研究。 第七章：結論，村里民大會，為人人皆可直接參與之一基層集會，對民主政治，對地 方自治，皆有所貢獻，不宜輕言廢止。在快速變遷的環境中，唯有調整原有之整想與 設計，提高人民參與感，方能使此一制度深植根基。

官僚體系在現代國家中的角色地位十分重要，行政人員如果工作上表現出強烈的保守 性，對於官僚體系達成社會角色功能可能會有負面的影響。本論文即在試圖對行政人 員保守行為現象的原因提出科學的解釋。 本論文全文約七萬言，共分五章，各章的內容重點如下： 第壹章前言，說明官僚體系在現代國家中的重要地位，行政人員保守行為可能傷害官 僚體系社會角色功能的達成，並對研究範圍及方法，本論文在理論與實務上的重要性 加以陳述。 第貳章文獻探討，針對社會科學中科學解釋模式的爭議加以論述，說明筆者主張採用 律理解釋模式（NOMOLOGICAL MODEL） 的理由，並且探討有關行政人員保守性的文獻 。 第參章研究架構，針對ANTHONY DOWNS（１９６７） 提出的“漸增保守性定律”加以 分析，並發展經驗研究指標，以作為經驗研究的參考架構。 第肆章經驗檢證，以台北市政府為個案，對“漸增保守性定律”進行經驗檢證，本否 證（FALSIFICATION） 的精神，試圖推翻該定律。 第伍章結論，依經驗檢證結果，以律理解釋模式對台北市政府行政人員的保守行為提 出科學的解釋，並提出政策及未來研究的建議。

本文寫作的目的除豐富對我國地方政治研究的內容外，亦含有彌補制度法弱點的目的 。故而全文使用社區權力結構研究法為經，派系理論為濟；以探索台灣鄉鎮權力的結 構和明瞭其如何在現有的制度下運作，為求理論與實際能相印證，本文特以一個職業 結構轉型的鄉鎮∼K 鄉為田野研究的場所，透視其權力結構的形成和派系權力的分配 。作者以人類學家參與研究法，長期的在K 鄉作實地調查，並以問卷方式做深度訪談 ，期能深切體會K 鄉政治的運行，至於文獻資料主要參考中外學者探索社區權力結構 和派系的著作及學術性期刊的若干專文，並佐以民國七十一年一月至民國七十七年十 月為止所有關於各大報報導K 鄉的地方版新聞、政府出版的文件和檔案、及K 鄉鄉公 所相關的會議記錄。 本文共分五章、十三節約七萬字，第一章導論，說明研究動機、目的、方法及資料來 源等。第二章為社區權力結構的相關研究法，分為五節。第一節界定社區、權力、權 力結構等名詞的定義，第二節為社區權力結構研究法之一∼職位研究法；第三節為社 區權力結構研究法之二∼聲望研究準；第四節為社區權力結構研究法之三∼決策制定 研究法；第五節為社區權力結構研究法之四∼台灣地方派系研究法。第三章為K 鄉的 權力結構分為四節，第一節為轉變中的K 鄉人文及生態環境；第二節為K 鄉權力人物 認定的方法；第三節為K 鄉權力的資源及權力的來源；第四節為K 鄉的權力結構。第 四章為K 鄉派系與權力的分配，又分為四節，第一節為派系的結合關係；第二節為派 系競技場之一∼農會；第三節為派系競技場之∼鄉公所與鄉民代表會；第四節為國民 黨區黨部的策略。第五章為結論，將本文研究內容作綜合性的摘要，並從其中發現台 灣鄉鎮權力結構研究的未來展望。 總言之，本文認為台灣鄉鎮政治是值得研究的領域，為免於研究結果流於空泛和抽象 ，嘗試以個案研究的方式，以理論為本文分析的架構，透視研究對象∼K 鄉權力結構 及派系和權力的分配，期能抓住台灣鄉鎮政治核心之所在。

一、冊數：壹冊 二、字數： 萬餘字 三、內容提要： 地方自治是我國實施憲政的基礎，而財又為庶政之母，是以鞏固地方財政，為健全地 方自治根本之道。隨著經濟發展及民主政治進步，地方自治的政務，日益膨脹。然而 ，地方財政先天上即屬規模小，各項稅源有限，收入的所得彈性又小，造成財源籌措 困難，且經常是入不敷出。影響所及，不僅僅是地方政府難以充分發揮自治功能，且 處處仰賴上級政府的補助，使補助金成為今日各級地方政府主要財源之一。本文主旨 ，即在探討補助金對下級政府財源籌措及支出型態的影響。 本文結構，除第一章為導論外，其他各章的主題分別為： 第二章為補助金制度的經濟分析，分析就各類型補助款對地方財政的影響作一整理， 並回顧國內外有關補助金之文獻。 第三章以建立實證模型為主，同時分析本省資料，並以此模型從事估計工作。 第四章為檢討現行補助金對地方政府支出型態之影響。 第五章為結論及建議。 四、論文大綱：第一章：導論 第一節：研究動機與範圍 第二節：研究方法 第三節：本文結構 第二章：補助金制度的經濟分析 第一節：一般經濟模型之探討 第二節：國內有關文獻之回顧 第三章：補助金對地方政府支出水準及結構的影響—一個實證模型 第一節：模型的建立 第二節：分析資料與估計 第四章：台灣現行補助金制度的探討 第一節：現況介紹 第二節：檢討與評估 第五章：結論與建議

地方政府進行改造運動係為滿足快速「都市化」、「工業化」及「區域化」的發展需求及面對地方政治、經濟等環境改變、人民意識抬頭等挑戰的一項工程。在過去多年來台灣地方自治發展的過程中，多是由中央政府所主導，而忽略了地方政府角色與功能的提昇，中央政府始終居於公共政策制定過程中的要角，地方政府充其量僅立於制定過程中的配角，如此導致中央政府所制定的政策常得不到地方政府的認同與支持，造成政策執行績效不彰等情形。是以，為提升國家整競爭力應從中央與地方府際關係改善開始，要有效改善此兩者關係則要從政府改造開始，我國現階段所進行之政府改造亦包含地方政府改造在內，本研究則以地方政府改造為背景，縣（市）政府為對象，來進行探討與論述縣（市）政府組織權及其首長人事任用，試圖瞭解精省前後的縣（市）政府在組織權及首長人事任用上所存在的關鍵問題；及中央對於縣（市）政府組織及人事任用上就現行法上雖有鬆綁之態，惟仍舊有其限制之處，此一限制竟有無必要，另外對於縣（市）政府極力要求的組織權與人事任用鬆綁上所造成的助益為何，是否有助於提升縣（市）政府自治能力。 基此，本研究主要的研究問題將就縣（市）政府組織及人事任用為研究標的，呈現下列幾項主要問題： 第一， 縣（市）政府組織權，此部分討論焦點包括：組織權的內涵、縣（市）政府組織權之規範基礎、及縣（市）政府組織權及組織結構現況及檢討。 第二， 縣（市）首長人事任用權，此部分討論的焦點包括：地方政府的人事制度、縣（市）政府政務及臨時性職位的設置、一條鞭制度任用下之首長及主管的任免權、現行縣（市）首長人事任用權之分析與檢討。 歸結最後，本研究的目的乃是希望了解到，不管是縣（市）政府的組織或首長人事任用在不同階段下，中央與縣（市）政府互動的過程。對於上述兩權，為何中央政府僅願進行有限度的下放？若將上述兩權予以全面鬆綁，是否真能為縣（市）政府在制定及執行各項公共政策上產生加分的效果？未來中央與縣（市）政府就該兩權的下放程度該定位在何層級？全面鬆綁，抑或有限度的漸進釋出權力？何者才是對縣（市）政府自治力提升的最好方式？總此最終乃是為了增強縣（市）政府對各項公共政策的規劃、執行、評估等行政權能力，以真正做到如政府改造的目標理念一樣－以引導、促成合理妥當的制度改革方式，重新定位縣（市）政府成為台灣第一級地方自治團體。 各章節內容要點概說如下： 第壹章 緒論：旨在闡述本研究動機與目的、研究範圍與限制、研究方法與流程、相關重要名詞解釋。 第貳章 理論探討與文獻檢閱：主要闡述地方政府再造下與組織及人事任用有關之理論探討，包括：組織、人力資源管理及地方政府再造等理論之內涵及其相關概念，在文獻檢閱上則以三大焦點即：第一，縣（市）政府組織權部分；第二，縣（市）政府人事權部分及第三，中央與地方權限劃分及府際關係部分，來進行本研究之文獻檢閱。 第參章 縣市政府組織權：本章縣市政府組織權首先釐清機關組織權之概念，並針對國外行政機關組織權之設計與歸屬進行略述，進而說明地方自治團體自主組織權之內涵，包括組織權的面向、範圍、內容及其限制等並輔以司法院大法官釋字第四九八號解釋及五二七號解釋說明縣市政府自主組織權之行使規範。接著分析我國縣市政府組織權及組織結構之演變，此部分主要以精省做為區分的界線，說明精省前我國縣（市）政府組織權的法制規定及結構為何，在精省後新的法制規定下縣（市）政府所擁有的自主組織權限為何，其組織結構設置為何。再來論述目前縣（市）政府單位組織及員額之設置與管理現況及架構調整分析，最後論述縣市政府組織權及組織結構現況的檢討。 第肆章 縣市政府人事任用意：針對所關注的重要議題，本章首先探討中央與地方人事權的分配及國家與地方公務員系統的劃分，其次針對縣市政府內部單位一級主管的屬性應如何加以定位，係應比照直轄市均定位為政務人員或以機要人員任用？抑或應維持文官制度及基於保障文官升遷權利維持以常任文官制度任用？或常務及政務人員維持一定比例？此外，也探討對於適用一條鞭體制下的人事、主計、政風及警政相關主管之屬性與任免究應為何？縣市與中央的爭議之處及解套方式如何？是否應賦予縣市政府更大的人事任免及參與空間？接著從我國目前中央與地方政府人事制度的實定法制演進予以說明、整理，最後則論述我國現行縣（市）首長人事任用之問題分析。 第伍章 結論與建議，此章包含研究發現、研究建議及後續研究方向等。