組織發展（orgnization Decelopment, OD ）是近三十年來管理科學中最受人矚目的 一個新「領域」（Fricld），它的快速成長與茁壯，說明必有其殊勝之處。組織發展 的理論與各種介入技術乃植基於三○年代以來人性為中心的行為科學及整合性的系統 理論；多少年來組織發展在各類組織（尤其企業組織）行之無礙，而在行政組織應用 的可行性則仍多爭論。論者以為行政組織無論在組織的環境、結構、價值等諸面向， 均與組織發展明枘 難入之處，因而懷疑其成功應用之可能。此項疑問亦為筆者撰此 文之出發點，唯在深入探討之後，筆者深信，行政組織應用組織發展已非可行性的爭 論；徵諸過去許多應用效果良好的案例，組織發展可否應用於行政組織的答案是肯定 的。非僅此也，吾人更發現，行政組織與組織發展的演進實有重大淵源。然吾人亦無 可否認行政組織在其環境、結構、價值等面向對組織發展的應用誠有不同於其他類型 組織的限制，對應用效果有不利的影響。本乎此，本文即著力於發掘行政組織特質中 不利於應用組織發展的因素，祈能減少各種限制與困難；進而並試圖綜合各項論點， 試擬一應用方案以為參考；最後，且就應用過程中可能發生的問題，擬定對治策略。 本文計分六章，凡二十六節，都十二萬餘言。第一章緒論，分釋各重要名詞的定義與 範圍，並說明組織發展的重要性其演進。第二、三章，則概述組織發展的理論基礎及 理論要點，並介紹各主要介入技術及其程序。第四章為本文之重心，探討行政組織如 何應用組織發展。首論行政組織發展間之淵源，所以祛疑也；次論應用的理由，所以 存信也；參自比較觀點探討行政組織之特質與組織發展成功應用的條件，所以為應用 之準備，並收知己知彼之效也；肆則分就行政組織之環境、結構、行為、與價值等諸 面向探討其應用時可能之限制，所以除 也；最後建立一完整之應用策略並處理可能 發生的問題，此所以昭信並克竟全功也。第五章為重要應用實例的探討。首言目前已 有的應用概況，其次分舉中央及地方行政組織的應案例以為佐證，最後筆者並對各案 例予以簡單的評述。在第六章結論部份，筆者擬論組織發展對各國均在從事的行政革 新工作所可能有的助益，並論行政組織應用組織發展的趨勢及在我國應用的展望，以 為總結。 最後，筆者深深以為，組織發展如能成功且普遍應用於行政組織，此則非僅是組織發 展普遍適用性的明證，於其學科的成熟有利；且行政組織如能最終將組織發展內化而 為一種生活方式，實乃組織之幸，人民國家之幸。吾人有厚望焉。

中共建政之後，雖在1949年即成立「人民監察委員會」組織，但改隸為國務院下之監察部，則是1954年之事。由於受到共產教條極權化之影響，加上毛澤東專制性格，監察工作的成果殆可預期，終在1959年4月第二屆人大決議裁撤監察部，結果造成往後數十年中國大陸監察制度嚴重傷害。其後至1986年11月第六屆人大常委會第18次會議，根據國務院提案，才決議恢復設立監察部與各級人民政府監察機構。又於1990年11月23日「中華人民共和國行政監察條例」經國務院審議通過，同年12月9日發布，由於監察部門的成立及行政監察條例之公布，使中國大陸完成了監察制度法制化的程序。 本論文首先探討中國大陸行政監察權的理論基礎，並就其監察權的特徵加以闡述。其次，關於中國大陸行政監察制度經歷4個時期的波折起伏（第1個階段：規制初創時期（1949―1954），監察機關表現的形式是政務院人民監察委員會；第2個階段：賡續發展時期（1954―1959），監察機關表現的形式是國務院監察部；第3個階段：中斷停滯時期（1959―1986），為行政監察制度遭破壞的階段；第4階段則為：恢復確立時期（1986迄今），監察機關表現的形式是國務院監察部），亦在論文中分別為詳細的說明。再次，針對中國大陸行政監察法制深入予以分析，這是本論文篇幅最多的章節，其重點為：行政監察的原則性規範、行政監察的組織機構、性質與領導體制、行政監察的對象與管轄、行政監察的職責與權力，以及行政監察的程序。其後，更論及監察機關與中國大陸其他的監督系統間的關係，主要有黨的監督（紀檢機關）、國家權力機關的監督（全國各級人大）、司法機關的監督（人民檢察院與人民法院）與審計等財經部門的監督，對於充分瞭解整體監督體系效能的運作，具有重要意義。再後，並對於中國大陸行政監察制度的現狀及問題剖析探討，重點包括了：行政監察權獨立性的問題、行政監察機制面、職能面、法制面及幹部成員的問題等。最後，筆者擬總結以上各章的分析，歸納研究心得，並嘗試檢討提出大陸行政監察制度的變革意見。 如眾所周知，在可預見的未來中共政權仍然會致力保持穩定，並且緊抓未來20年的歷史機遇期，在和諧穩定的內外環境中，全面發展具有中國特色的社會主義經濟建設。雖然過去數十年來，大陸行政監察功能的之實踐性不足，有效性也頗令人質疑，但行政監察制度既為大陸現存之事實，若能在既有基礎上，改善體質結構，並汲取西方監察制度的優點，強化行政監察的職能，或可以期待其能促進行政機關依法行政，並提升整體行政績效的成果。

本文運用「鎔合的－稜柱的－繞射的」的模型，結合生態研究與行為研究，分析中共改革開放以來行政體上所發生的問題嘗試從行為面探究中共行政體制問題背後的原因，並藉此探討「鎔合的－稜柱的－繞射的」模型之適用處與不適用處，以在模型的修正與發展上提供本人的淺見。

國民主權下之依法行政原裡，在於行政權發動之要件或內容應以國民意思所形成之法律或地方自主立法加以規範，以防止行政之恣意與專斷。惟現代國家任務日益積極，行政事務質與量急速擴大，將一切委由立法機關制定法律顯緩不濟急，不能因應快速變遷之社會經濟情況，遂有立法機關授權行政機關於臨機應變之具體判斷權限，將有助於各類行政事務更妥適之處理。 　　行政應受法律之拘束，行政機關僅能在法律容許範圍內享有活動自由。當法律使用意義明確且僅有惟一解釋可能時，行政機關就該事實之判斷，應僅有唯一正確答案，行政法院對行政機關就該法律概念適用正確與否，有完全審查之權。但在法律使用有種解釋可能之法律概念時，行政機關發動行政權與否之要件認定與其內容決定，法院是否仍享有完全之審查權，即不無疑義。此外租稅係行政法之特殊領域，學理上向認為，法律保留原則在稅法領域之表現，較一般行政法尤為嚴格。 　　惟稅捐之課徵與經濟型態密切相關，商業模式及交易型態均會影響稅基之形成，立法機關常於於租稅法律中運用不確定法律概念，作為租稅徵免之要件，以因應千變萬化的經濟生活，實務上稅捐機關因而發布解釋函令及裁量基準，以之為租稅行政徵免權之發動標準。本文擬研究稅捐機關發布解釋函令及裁量基準作為租稅行政徵免權之發動標準時，其應有之界限。希冀對稽徵機關長久以來為人詬病課稅處分寬嚴不一之歧異結果有所助益，並於稽徵實務作業時能逐漸列為參考範疇，進而落實納稅人權利保障。

作為一門應用性學科的行政倫理研究，就必須探討行政倫理應該如何在公務體系中予以具體落實。過去無論在學界或實務界，大多探討如何防杜公務員諸如貪污瀆職、收受賄賂等防制性不倫理行為，而少見對促進性行政倫理思考的培養及行為的提倡，例如如何兼顧公平正義、如何考量公共利益等，使得行政倫理始終停留在消極防弊階段，而未提昇至積極激勵層面。故本論文認為，行政倫理的落實之道，首先應澄清其所包含的促進性（積極性）及防制性（消極性）行政倫理意涵。 行政倫理可探討的範圍極廣，小自公務人員個人的道德掙扎，如個人專業判斷及上級政策指示之間的相互衝突；大至政府整體作為的意義與角色，如近來企業型政府潮流引發部分學者對政府「公共性」的檢討等。在這些廣義與狹義的研究領域之間尚待深入討論的議題極多，其中公務機關內部中級管理者以其承上啟下的特性，其角色扮演及職能衝突是不容忽視的。特別是要檢視其在組織中的權利、所擔負的責任，及以其角色關係所面臨的倫理困境及解決之道，此即本論文所要探討的重心所在。 本論文分別自理論分析及實證研究二途徑進行。在理論部分，除彙整過去學者之研究成果外，並探討OECD部分會員國以及香港之行政倫理機制及舉措，從而歸納出建構一個完整的行政倫理機制，必須包含下列八項基礎要素：政治領導者的支持及允諾、可行的行為守則、專業的社會化機制、一個協調倫理機制的機構、支持性的工作環境、一個有效能的法律結構、有效的課責機制，以及一個積極的公民社會。藉此對照我國在健全行政倫理機制上所作的努力及尚待改進之處。 在實證部分，藉由對我國中央行政機關中級主管（即薦任九等科長）從事問卷調查，所欲瞭解者乃：一、形塑中級主管行政倫理認知的來源有哪些？二、中級主管的行政倫理認知變項有哪些？三、中級主管所面臨的倫理困境情況有哪些？四、中級主管所認知解決倫理困境的有效方法有哪些？並藉由這些實務調查結果，對照理論文獻分析結果的異同。 透過上述研究動機，本論文試圖達成之研究目的為：一、學理上之目的：藉由釐清及彙整影響中級主管倫理認知之因素，及中級主管所面臨的倫理困境型態，豐富行政倫理此一學科的應用研究內涵及旨趣。二、實務上之目的，有四：正確瞭解行政倫理具有雙元的具體內涵、作為公務人員行事的判準、初步建構一個適合我國的行政倫理機制，以及透過結構化的問卷調查，歸納出形塑我國中央行政機關中級主管行政倫理認知的來源，倫理內涵的重要變項，倫理困境的情況，以及解決倫理困境的方法等。 本論文研究發現： 一、我國行政倫理機制偏重防制性的禁止規定：我國現行有關行政倫理之舉措，大多著重肅貪等之除弊面，亦即偏重法規制度上對公務人員負面不倫理行為的規制，而較不重視對公務人員的積極激勵管理，則所有的努力終將只是消極性的避免不利因素而已，對於加強行政倫理重要性的認知，乃至提升政府對民眾需求的回應性，無異背道殊途。 二、行政主管之行政倫理困境：（一）做為公務員一份子所面臨的倫理困境：成員必須能忠於團隊的要求，不容許自我意識的堅持，乃將對組織的忠誠視為道德的最高形式而犧牲公共利益的考量。（二）作為組織管理者所面臨的行政倫理困境：由於行政主管往往同時肩負決策、管理及執行功能，故其倫理困境多來自其在政策倫理（整體）、組織倫理及個人倫理（個體）間之衝突，亦即尋求如何在組織需求、政治現實及個人價值間尋求均衡。（三）新公共管理主義下之行政倫理問題，包括：1、政府再造中「組織精簡」所引發之諸種行政倫理問題2、新公共管理「績效導向」所引發之行政倫理問題：過度強調績效的負面結果，會使政府服務的焦點集中在結果、標的及績效的測量上，於是公務員可能會為了組織的競爭優勢而喪失個人倫理原則。3、公共行政的政治性問題：由於缺乏客觀的績效評量標準，行政主管乃將完成上級長官的政治性指示當作個人績效。 三、行政主管倫理困境的解決之道：(一)建立制度化的控制策略：1、法令規範之限制：包括對防制性不倫理行為的規制，及對促進性倫理行為，例如揭發弊端等的保障；2、教化功能之發揮：透過倫理教育訓練，加強公務員對行政倫理規範的認識，並促進對積極性倫理價值的倡導。（二）全方位視野的培養：從注重個人的行為倫理轉而兼顧整體的政策倫理。 在改進建議方面：一、理論部分：（一）闡明行政倫理內涵之雙面性本質，（二）強調針對不同的文官對象，劃分不同倫理規範的必要性，（三）以法令規範及教育功能同時促進行政倫理的思考及作為；二、實務部分：（一）賦予中級主管較大的實質決策權，以促進正面行政倫理價值的提升，（二）致力建立一套健全可行的行政倫理機制，其中以政治領導者的以身作則及支持、訂定兼顧負面及正面倫理行為的行政倫理法，以及成立一個獨立於行政體系之外的政府倫理局，尤為重要。

中央政府自遷台以來，已有五十多年的歷史，從反共抗俄的戰時體制，到一黨獨大的威權政體，歷經解嚴、憲改、政黨輪替，逐漸發展成為民主國家，其間的變遷與發展，已經累積出相當豐富可觀的研究內容，特別是從威權政體到民主轉型的變遷發展過程，是一個極為獨特的發展經驗。 本文的研究目的，乃是以政府遷台後我國行政倫理法制發展為核心，並以解嚴前後，作為時間的分割點。主要在探究四個問題：其一，解嚴前，我國行政倫理法制發展的內涵與風格為何？其二，解嚴後，我國行政倫理法制發展的內涵與風格為何？其三，我國行政倫理法制發展所面臨的困境為何？其四，我國行政倫理法制的建構方向為何？大體而言，解嚴前我國行政倫理法制的發展，其追求的核心價值，乃是以官僚行政理論所倡導的效率、能力、專業、忠誠等價值為主；解嚴後我國行政倫理法制的發展，其追求的核心價值，則是以民主行政理論所倡導的回應、參與、代表、公開等價值為主。 本研究從方法論的層次而言，乃是採取一種質的研究觀點；在研究途徑的層次上，著重歷史結構的研究途徑；而在研究方法上，是採用多元的研究方法。在章節的安排上共分為六章。本文從第二章美國行政倫理研究發展與行政倫理的法制發展的文獻分析中，發現影響行政倫理最主要的兩大理論：官僚行政理論與民主行政理論，其因應不同時代環境的需求，而產生不同的行政理論，在不同行政理論的引導下，導致行政倫理不同的價值觀；第三章、第四章則採「事實典範」的觀點，偏重於歷史事實的實質內涵，從文獻與檔案的整理與歸納中，建構解嚴前我國行政倫理法制發展的真實面貌，及解嚴後我國行政倫理法制發展的真實面貌；第五章則分析當前我國行政倫理法制發展所面臨的困境，再以美國及其他先進國家（特別是OECD）的行政倫理的理論與實務規範為基礎，從制度面、法律面、管理面，三個不同層次的面向，提出政策建議，做為建構我國當前行政倫理法制發展的參考方向。

一、引言 人是社會的動物，身處於社群中，彼此的關係必須存在某種規律，從靜態面說，即為法規範，從動態面談，就是權利。此種法規律具有強制力，以擔保社會能夠在某種條件下順利運作，人與人之間的權利義務關係得以釐清。所謂「權利」，依據現今的通說—法力說，指的是一種受法律保護得享有特定利益之法律上實力。依據此種權利之內涵，法律必須以其實力保護權利的可實踐性，無法實現之權利等於無權利，凡權利均應設有救濟途徑。此即為權利救濟之依據。 權利救濟的方式由從前的自力救濟，到現在的公力救濟，可以看出時代的演進。尤其公力救濟之強行性確定以後，國家責任進而產生，不僅國家負有裁判之責任，當國家侵害人民權利時，亦應負責。尤其將公力救濟之裁判者地位賦予國家，建立起司法制度，更為法學上的一大進步。因此，當人民權利受到侵害，由國家組成法院，提供權利救濟途徑，此種權利救濟模式不僅應用於私法間的爭執，尚且適用在公法上的衝突，包括國家實施刑罰權之刑事訴訟關係，以及有關國家與人民間公法性質爭議之行政訴訟事件。究竟人民實施訴訟權請求權利救濟時，必須遵循何種原理，本文將就行政救濟途徑部份，予以進一步的討論。 二、訴訟權之本質內容 訴訟權為憲法所保障之基本權利，擁有基本權利所應具備之作用與地位。現代國家學所討論之基本權利功能體系，除了傳統由基本權利主觀面向所架構之人民於國法上之地位外，尚有從基本權利客觀面向所表現的客觀價值決定。 基本權利最原始的功能即為防禦作用，抵抗國家對於人民權利之侵害，訴訟權為實現具體權利之程序性基本權利，當訴訟權本身受到侵害時，當有基本權利之防禦作用。換言之，若人民欲行使訴訟權而國家不允許時，關於此是否得行使訴訟權之爭執，即可提起訴訟請求救濟。除此之外，傳統憲法學討論之基本權利主觀功能，尚有基本權利之給付作用。給付作用最初的討論集中於物質性之給付，通說否定「原始的給付請求權」，但肯定「衍生的給付請求權」，此種基於平等權而來之「分享權」概念，當然為訴訟權所具有，因此，平等的使用權利救濟資源，即為訴訟權保障之對象。另外，由給付作用所包括之程序保障意涵，亦為訴訟權所應具有之作用，換言之，訴訟權作為程序性之基本權利，本質上即以程序作用保障實體基本權利之實現，訴訟權之實施必須設有一定之權利救濟途徑，該途徑即為訴訟權所保障之程序內涵。 基本權利不僅可由主觀面向加以觀察，亦具有客觀面向所隱涵之客觀價值決定。憲法保障訴訟權，具有某種憲法規範所隱寓之價值決定，即以訴訟權保障實體權利之實現，換言之，憲法規範訴訟權所具有之客觀價值決定，係提供可實踐之權利救濟途徑，該權利救濟途徑必須得以實現權利之具體內容。除此之外，從客觀面向討論基本權利，也涉及了制度性保障的相關問題。憲法所保障的訴訟權，亦具有制度性保障之意義，申言之，即為憲法保障提供完整權利救濟途徑之制度存續並運行，該等制度不容減損之意。 瞭解訴訟權之功能之後，吾人必須架構訴訟權之內涵，以進一步瞭解訴訟權功能所發揮之內容為何。訴訟權為權利救濟請求權，其內涵即為提供權利救濟途徑，而該權利救濟途徑必須能夠實現人民所主張之權利。進一步言，權利救濟途徑之提供必須是完整的，不容有任何的遺漏，以免某些事件無法獲得救濟；權利救濟途徑必須是公平公正的，尤其是國家作為公力救濟之裁判者，若無法提供符合正義要求之權利救濟途徑，將使得此等救濟形同虛設；權利救濟必須能有效實現人民之權利，無法及時有效的實現權利，該等權利救濟途徑方有存在之意義。基於上述之認識，訴訟權之本質內容即可以下列三點予以架構：無漏洞的權利救濟途徑、公平的權利救濟途徑、有效的權利救濟途徑。 （一）無漏洞的權利救濟途徑 憲法所保障的訴訟權要求國家必須提供一完整、無漏洞的權利救濟途徑。國家以強制力禁止自力救濟，而擔任公力救濟之裁判者，獨佔司法裁判權，當然負有提供權利救濟途徑之義務。由於權利之可實踐性，國家所提供之權利救濟途徑必須能完整包括所有的權利爭執，以確保所有的權利均有實現之途徑。換言之，國家必須提供無漏洞的權利救濟途徑，使得所有的權利爭議均得由法院解決之，若某種權利不被賦予救濟途徑，該權利即無實現之可能，即屬「無救濟之權利，非權利也」。 （二）公平的權利救濟途徑 國家作為公力救濟的裁判者，獨佔司法裁判權，其所提供的權利救濟途徑必須是符合人民期待的，此種期待最基本的就是合乎公平正義，因此，國家所提供之權利救濟途徑，必須是公平的權利救濟途徑。所謂公平的權利救濟途徑，可以分兩方面言之，即組織上的公平正義，以及程序上之公平正義。所謂組織上的公平正義救濟途徑，包括權力分立、法院獨佔司法權、法定法官原則、司法獨立、法官迴避制度等等。所謂程序上之公平正義救濟途徑，包括法律上聽審、武器平等原則、訴訟程序之嚴格形式等等。若權利救濟途徑不符合組織上與程序上之公平正義，此種救濟途徑即無法使人民權利正當的實現，人民對於國家裁判者亦無法信賴，導致公力救濟途徑之毀壞。 （三）有效的權利救濟途徑 提供權利救濟途徑之目的在於人民權利之實現，憲法所保障的訴訟權，不只是提供法院途徑的入口，還必須提供人民事實上有效的權利救濟途徑，換言之，該等權利救濟途徑必須事實上能有效實現權利之內容，解決爭議。在德國學界所討論的有效性權利保護，主要內容集中在暫時性權利保護與預防性權利保護的討論上，除此之外，權利救濟之及時性，以及簡潔的權利救濟途徑，均為有效性權利保護的重要內涵。 三、我國憲法上訴訟權的意義 我國憲法有關訴訟權之規定，首推憲法第十六條：「人民有請願、訴願及訴訟之權。」人民訴訟權之基礎即在於憲法第十六條，而具有如同前述之內涵與功能。至於憲法上其他有關權利救濟請求權之規定，值得提出討論者，有憲法第八條、第九條以及第二十四條。憲法第八條是有關人身自由的規定，其有關之程序性規定屬於憲法保留，而與憲法第十六條處於特別法與普通法之關係。憲法第九條規定非現役軍人不受軍事審判，但並非謂軍人即必須受軍事審判，因此若國家不設軍事審判制度，並不違憲，而軍事審判屬於立法裁量事項，仍屬憲法第十六條所保障之訴訟權。第二十四條規定公務員責任與國家賠償責任，此亦為憲法第十六條之特別規定，仍為訴訟權之內涵之一。 憲法上其他有關訴訟權之規定，尚有憲法第七十七條、第七十八條、第一百三十二條、增修條文第五條等等。憲法第七十七條為憲法對於司法權之架構，經由增修條文第五條之補充，可以認為司法權應包括民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟、公務員懲戒與政黨違憲解散訴訟等等內容。至於憲法第七十八條關於司法院之憲法與法律解釋權，應視為一種規範控制的機能，而非訴訟權之機能，其縱使有權利救濟之功能，有只能認為其為規範控制下之反射利益而已。另外關於憲法第一百三十二條之選舉訴訟，憲法並未有獨立設置審判權之意，僅只將之歸於司法權所管轄，應為行政訴訟之內涵。惟無論憲法如何架構司法權，審判權之劃分仍為立法裁量事項，憲法自始即無強制區分審判權之意。 憲法所規範之訴訟權，基於憲法之根本法意義，無法完整建立訴訟權之內容，吾人僅能由司法院大法官對於訴訟權之意見，為憲法上的訴訟權作內涵之補充。依據歷年來大法官對於訴訟權之解釋，總合言之，司法院大法官將訴訟權由主觀與客觀面向分別觀察，在主觀公權利面向，訴訟權被視為一種主觀的個人訴訟基本權利，其權利人為人民，義務人為國家之法院。從權利人的角度來看，訴訟權指的是，人民得依法定程序，向法院請求救濟之權，雖然不排除若干訴訟前置程序，但必須保障人民得最後向司法機關請求救濟之權利。而得提起訴訟之人民，不因其身份、職業而受限制，亦不因公務員與國家發生公法上忠誠服務關係而受影響。訴訟權所表示的意義，在形式上得向法院主張權利，在實質上則係使個人權利獲得確實有效之保障。憲法明文保障人民的訴訟權，然而對於訴訟權行使的詳細內容，付之闕如，司法院大法官對此則指出，關於訴訟之程序以及訴訟之要件，應由立法機關衡量權利具體內涵、訴訟案件本身性質、既有訴訟制度功能以及合乎權利維護之目的，適用憲法第二十三條，於必要時以法律為正當合理之規定。換言之，無論係訴訟應遵循之程序、法院組織、審級、再審程序、審判權等等訴訟程序，或是適用憲法第二十三條，於必要時以法律為正當合理之規定，應交由立法者作合理之判斷，觀察是否具有憲法第二十三條所定防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、增進公共利益所必要，而以法律為正當合理之規定，亦即需具有合乎正當法律程序之要求。雖然訴訟權可由法律限制之，但人民之訴訟權有其受憲法保障之核心領域，為訴訟權必備之基本內容，對其若有欠缺，即與憲法第十六條保障人民訴訟權之意旨不符，而所謂「有權利即有救濟」之法理，即在指明人民訴請法院救濟之權利為訴訟權保障之核心內容，不容剝奪。人民之訴訟權賦予相當之程序保障，訴訟程序應本於調查證據之結果，依據經驗法則與論理法則就爭議予以裁判，使爭議獲致終局解決與保障，以發揮司法功能，發現真實，實現正義。 訴訟權之義務人為國家所設置的法院，憲法保障人民行使訴訟基本權，也意味著法院有依法公平審判的義務。對於法院的意義，司法院大法官指出，因事件之性質在司法機關中設置由法官與專業人士共同參與審理之法庭或類似組織，其成員均屬獨立行使職權不受任何干涉，審理程序適用之法則與法院訴訟程序類同，即與法院相當。而法院具有司法權性質，關於司法權之發動與運作需符合正當法律程序之最低要求。 司法院大法官亦由客觀價值決定面向討論訴訟權，其謂：憲法第十六條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利遭受侵害時，得訴請救濟之制度性保障。對於基本權客觀面向的論述，司法院大法官的起步較晚，論述也較少。 四、由訴訟權理論檢討我國行政救濟制度之缺失 我國行政救濟制度在清末即有所研議，而草創於民初。遲至北伐勝利後，於國民政府時期，我國的行政救濟制度才算真正定型。此種以訴願、再訴願、行政訴訟為層級的行政救濟制度，由於撤銷訴訟單一訴訟種類等等規定，造成行政救濟制度有所欠缺而不完備。民國八十七年修正了訴願法以及行政訴訟法，此次大規模的修正雖然將細部的訴訟要件以及程序詳加規範，但是現行行政救濟制度是否符合前述訴訟權之理論，有待研究。依本文所見，我國行政救濟制度存在有下列缺失，值得檢討。 （一）公法爭議事件審判權之分歧 審判權為立法裁量事項，已如前述。目前我國法律將審判權區分為五種，即普通法院審判權、行政法院審判權、公務員懲戒審判權、政黨違憲解散訴訟審判權以及軍事審判權。此五種審判權，屬於公法上爭議者為行政法院、公務員懲戒以及政黨違憲解散訴訟三種審判權，將公法審判權割裂為三種審判權，足以表現我國採取法院多元主義之特徵。 我國將公法審判權割裂為三種審判權，固有其理由，但實際上仍存在有基於指定之其他審判權，例如：國家賠償訴訟、選舉訴訟歸於普通法院審判權，將之列為民事訴訟予以審判；道路交通管理處罰條例事件、社會秩序維護法事件亦歸於普通法院審判權，但將之列為刑事訴訟予以審判。此種將公法上爭議交由普通法院審判之例，所在多有，可稱之為「基於指定之民事訴訟事件」或「基於指定之刑事訴訟事件」。除此之外，司法院大法官於釋字第三七八號解釋將律師懲戒覆審程序視為訴訟程序，而承認其為特種之訴訟程序，亦將我國公法爭議審判權進一步的割裂。 人民提起訴訟，必須向有審判權之法院為之，而法院多元主義將造成審判權之消極衝突與積極衝突，尤其我國公法審判權如此之分歧，對於人民之起訴實為一大妨害。審判權之劃分，雖為立法裁量事項，但由於對人民權利有所影響，必須遵守憲法第二十三條之規定。司法院大法官於釋字第四一八號解釋亦提出審判權劃分之三大標準：權利之具體內涵、訴訟案件之性質以及既有訴訟制度之功能。換言之，關於審判權之劃分，立法者除本身之立法裁量界限外，必須遵守憲法第二十三條之規定，並時時檢討大法官所提出之三大檢驗標準，不能恣意妄為。 （二）行政訴訟前置程序要件之檢討 我國之行政救濟制度，於行政訴訟採取聲明不服前置主義，亦即以訴願程序作為行政訴訟前置程序，另以聲明異議程序作為訴願之前置程序，並將聲明不服前置程序列為行政訴訟之前置程序要件，換言之，此乃必要之聲明不服前置主義。 首先談聲明異議程序。我國聲明異議程序並無統一之法令規定，而散見於各個相關法規中，因此存在有許多不一致之處，例如：程序之多元化、名稱不統一、審理機關各異、聲明異議程序與訴願程序之關係複雜、聲明異議程序之法律基礎不明確、以及限制聲明異議之提起，造成剝奪訴訟權行使者等等。其中尤其值得討論者，即為聲明異議程序之複雜，不僅程序不統一、層級不相當，其與訴願程序之關係亦不明確。如此之規範，的確對於人民訴訟權之行使造成困擾。 另外關於訴願程序，我國雖有訴願法予以統一規定，但自從司法院大法官釋字第二四三號解釋以來，創造了「相當於訴願程序」之概念，沿用至今，除了釋字第二九五號解釋認為會計師懲戒覆審委員會之決議相當於訴願程序外，公務人員保障法、犯罪被害人保護法亦將其復審或覆審程序定位為「相當於訴願之程序」，造成我國訴願程序之分歧，影響到人民權利救濟請求權之行使。 （三）暫時性與預防性權利保護之相關問題 暫時性權利保護與預防性權利保護為權利救濟之有效性最重要的問題。一般而言，暫時性權利保護乃由停止執行制度與假處分制度所構成，而預防性權利保護則由預防性不作為訴訟以及預防性確認訴訟所架構。我國訴願法與行政訴訟法於民國八十七年修正後，對於暫時性權利保護已有相當詳盡之規範，但對於預防性權利保護仍隻字未提，此兩種權利保護制度應如何界定，遂有詳加探討之必要。 暫時性權利保護關於停止執行之部分，雖然舊訴願法與行政訴訟法均有規定，但十分簡陋，不足保障人民權益。新修正之訴願法與行政訴訟法對於停止執行則有相當詳盡之規範，且新增了暫時性權利保護之假處分制度，對於權利保護之有效性實踐上，可謂一大進步。但是仍有相關問題尚未解決，例如訴願法關於停止執行之要件不明、訴願法與行政訴訟法關於停止執行規定之衝突等等。另外，預防性權利保護於國內算是一種較新的討論，此次行政救濟法制之修正並未納入，如何於行政救濟制度中採取預防性權利保護，亦即增加預防性不作為訴訟、預防性確認訴訟之訴訟種類，實為討論之重點。 五、我國行政救濟制度之改進方向 由於我國行政訴訟採取聲明不服前置主義，因此在檢討行政訴訟制度時，無可避免的必須一併檢討訴願程序以及聲明異議程序，所以整個行政救濟制度必須一起討論，方不致掛一漏萬。行政訴訟中，人民的訴訟權行使必須符合憲法的基本要求，亦即合乎訴訟權之本質內容，此不僅行政權必須遵守，立法者在行使職權時亦應注意。於此，本文即由前述訴訟權之本質內容為基礎，對於我國行政救濟制度提出改進之方向。 （一）無漏洞的權利救濟途徑之要求 我國實務對於無漏洞的權利救濟途徑要求甚嚴，例如從前以特別權利關係為理由剝奪人民訴訟權之見解，已由司法院大法官以眾多解釋宣告違憲；其他以提供擔保為要件，而剝奪人民提起權利救濟之機會者，司法院大法官亦於多號解釋中宣告其違憲。除此之外，我國行政救濟制度之仍有其他剝奪人民提起權利救濟之機會者，例如動物用藥品管理法第四十五條、工程受益費徵收條例第十六條等等規定，應予檢討。其他必須提出討論者，尚有公權利理論之影響、不受司法審查之高權行為之省思以及裁量餘地與判斷餘地之檢討等等，在在影響權利救濟之完整、無漏洞性。 （二）權利救濟途徑公平性之要求 公平的權利救濟途徑包括兩大部份：組織上之公平正義以及組織上之公平正義，維持權利救濟途徑之公平性是訴訟程序所應具備的，亦為司法權實施之重要關鍵。我國對於權利救濟公平性十分重視，但仍有值得檢討之處，其中最重要者即為法院之嚴格定義問題。憲法第八十二條要求法院之組織以法律定之，司法院大法官解釋亦要求訴訟程序必須依據法律之規定，但是仍有相當之法院組織與訴訟程序無法達到嚴格的法律保留之要求。例如：釋字第三七八號解釋所謂律師懲戒覆審委員會相當於法院，其覆審程序相當於訴訟程序；冤獄賠償法規定冤獄賠償覆審委員會相當於法院，其程序相當於訴訟程序等等。上述之特別法院訴訟程序不僅組織由行政命令為之，其訴訟程序亦由授權命令為之，似乎無法合乎法院之嚴格定義要求，影響權利救濟途徑之公平性甚巨。 （三）權利救濟途徑有效性之要求 有效性權利保障之要求，主要為及時的權利救濟、簡潔的權利救濟以及暫時性與有效性權利保護之加強等等。及時的權利救濟途徑要求救濟層級之簡化，尤其是某些聲明異議程序具有兩個層級，實在不符合聲明異議程序之目的；又訴願程序經修正後改為單一層級，廢除再訴願程序，但某些相當於訴願之程序，例如公務人員保障法之復審程序，卻具有兩個層級，是否應一併檢討，值得觀察。至於簡潔的權利救濟途徑，其要求權利救濟途徑之統一性，不因權利救濟途徑之分歧，造成人民提起權利救濟之不便。我國公法審判權大致上區分為行政訴訟審判權、公務員懲戒審判權以及政黨違憲解散訴訟審判權三種，對於人民提起訴訟尚未造成重大影響，但是某些公法上爭議列為普通法院審判權者，不但無甚理由，且部份獨立審判權之規定，更加造成審判權之分歧。除此之外，暫時性權利保護與預防性權利保護的加強，更是權利保護有效性的重點，有關暫時性權利保護，在我國行政救濟法制採用停止執行制度以及假處分制度之後，已經粲然大備。另外有關預防性權利保護制度，我國行政救濟法制雖未明文，但是依據行政訴訟法第二條採取概括主義之精神，吾人可將預防性不作為訴訟經由消極的課以義務之訴以及消極的一般給付之訴予以實現，而預防性確認訴訟當可類推適用確認訴訟之程序要件。 六、結語 訴訟權身處基本權利之中，卻經常為人們所忽略。其實，無論何種司法制度，均與人民之訴訟權息息相關，因為實體權利不論多麼偉大，均需經由訴訟權予以實踐。吾人在研討憲法學時，不僅應注重人身自由權、表現自由權等等實體基本權，對於訴訟權此種程序性之基本權利，亦應多加注意。國家在履行其任務時，必須注意維持訴訟權之運行，因為訴訟權乃基本權利的最後一道防線，不僅行政權對於訴訟基本權應予注意，立法權與司法權在執行其職務時，亦應維護訴訟權本質內容之存在。 我國行政救濟制度方才經過一番修正，至今尚未運行，但值得檢討的是，此次修正仍未將思考點切入最根本的訴訟基本權中，以致於有不少缺憾。本文僅將部份問題提供討論，事實上仍有相當疑義值得研究，總之，司法制度之建立與運行，在在影響到人民的訴訟權，在檢討司法制度時，尤應注意憲法所保障之訴訟權的維護，以保障人權的最後一道防線。

中國大陸自一九七○年代末期以來所展開之經濟體制改革，不僅經濟體制本身受到關注，其法制建設亦逐步恢復。由於大陸長期以來實行高度集中之計劃經濟體制，使得行政許可之運用極度膨脹，已滲透到經濟、社會各個領域，幾乎到了動輒要許可、步步要審批的地步，嚴重影響大陸當前正著力推行之企業經營機制的轉換與經濟效益的提高。有鑑於此，大陸乃在一九九六年著手行政許可法之調查研究及起草工作，嗣經進一步反覆研究、修改及意見徵詢，再予增減損益後，終於在二○○三年八月二十七日第十屆全國人大常委會第四次會議通過《中華人民共和國行政許可法》，內容計八章八十三條，舉凡行政許可設定權、行政許可之實施機關及程序、行政許可之收費、監督與檢查、違反本法規定之行政許可機關及其工作人員與被許可人之法律責任等，均在本法規範調整之列，並預定於二○○四年七月一日施行。惟本法就行政許可制度之基本程序設計是否完備，使得行政許可制度既能發揮行政規制之功能，又能適當調節人民權利之行使與公益的衝突；在大陸加入WTO後，既應接受WTO規則之約束，本法之相關規定是否符合WTO規則關於非歧視、透明化、自由貿易、公平競爭等原則之要求，均有待進一步檢討。 / The reform of the economic structure since the late 1970s in the People's Republic of China （PRC）has made a gradual recovery of the legal system.Due to the planned economy structure for a long time, the system of administrative license abused in the field of society and economics had severely done harm to the transformation of enterprise management mechanism and the enhancement of economic efficiency.According to this, the PRC government began to research and draft the administrative license law since 1996 .After unceasing investigation、amendment and opinion collecting，the Administrative License Law of The People's Republic of China has been adopted at the 4th session of the Standing Committee of the 10th National People's Congress of the People's Republic of China on August 27, 2003 and shall be implemented as of July 1, 2004.The law including 8 chapters and 83 articles stipulates the establishment of an administrative license、the executive organ for administrative license、the procedures for administrative license、the expenses of administrative license、the supervision and check、legal liabilities and so on.But is the basic procedure design of the system of administrative license stipulated by the law perfect so that it could manage administration and adjust the conflict between people exercising right and public benefit？and do the stipulations of the law correspod with the requirements of WTO rules which include non-discriminatory、transparency、free trade、fair competition principles and so on？all of them need further discussion.

本博士論文では行政責任論の応用研究を実施した。行政責任論の応用研究とは、行政責任論の概念または考え方を用いて、行政活動の実態を考察する研究を指す。先行研究のほとんどは行政責任論の概念の理論的な精緻化のみを目的とし、それらが現実の行政の把握にあたって、どのように有用であるのかを確認してこなかった。本博士論文では行政責任論の観点から、行政改革および行政組織の設置を考察し、行政責任論の意義を再検討した。 / 博士(政策科学) / Doctor of Philosophy in Policy and Management / 同志社大学 / Doshisha University

為了加速土地登記案件之審查速度，地政機關針對若干審查事項，改以「切結」來簡化應附文件。但此種審查方式，一方面除了使我國土地登記究係採何種審查制度迄今仍無明確之見解外；另一方面，對於任何土地登記應附文件是否皆能以「切結書」替代，或其能運用之界限為何，本文即就此等問題進行審視。 經本文從行政法學之角度審視「切結」，其在不同的行政行為當中，具有不同之概念，而此等概念經實體運作於各種行政流程作業當中，則可分為六種性質，即（一）具有申請性質之切結。（二）具有同意性質之切結。（三）具有準負擔性質之切結。（四）具有行政契約性質之切結。（五）屬管制手段之切結。（六）屬真實性表示性質之切結。又再將其與土地登記制度進行探討後發現，地政機關除了就「真實性表示」性質之事件，得命申請人提出切結書外，其餘類型則不得以切結書予以替代。 又依行政程序法第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」及同法第43條：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」之規定，當事人於程序中所提出之相關證據，行政機關就仍負有調查義務，故縱使申請人已檢附「真實性表示」之切結書，該切結書之內容是否真實，依法仍屬地政機關之調查職責。 在個案實證方面，目前土地登記所使用之39項切結書，僅有9種情況因地政機關之相關作為已臻其依職權所能調查之界限，故此9項具有「真實性表示」之切結，其用於協力地政機關之調查並無不妥；而其他則不宜以切結之方式作為簡化土地登記應附文件，而應改以其他行政手段進行審查。 經由本文之研究，由於切結書之提出，原則上仍不構成主觀舉證責任或證據提出責任，同時客觀舉證責任仍由地政機關負擔，因此，未來地政機關應務實地考量，是否應完全停止使用「切結書」於土地登記審查制度當中，並針對地政機關「已盡其調查責任」亦無法完成審查之類型，從法律層面進行改善，將該等責任以法律明定為申請人負責事項，方能有效解決以切結取代土地登記應附文件所引發之相關問題。